Сторінка
1

Передумови реформування місцевих фінансів

Функціонування місцевих фінансів зумовлено наявністю специфічного суб’єкта фінансових відносин – місцевих органів влади, які формують фонди фінансових ресурсів з метою фінансового забезпечення своєї діяльності. У контексті об’єктивної обумовленості існування місцевих фінансів процесами становлення і розвитку державної влади на місцях місцеві фінанси потрібно розглядати як фінансову базу органів місцевої влади і самовря­дування. Місцеві фінанси призначені „матеріалізувати” юридично закріплену економіч­ну самостійність місцевої влади, активізувати господарську діяльність, розвивати інфра­структуру і економічний потенціал адміністративно-територіальних утворень. Але форми і методи, за допомогою яких утворюються та використовуються фінансові ресурси місце­вої влади, змінюються залежно від зміни соціальної природи суспільства.

Одним із найважливіших досягнень періоду ринкової трансформації економіки пост­со­ціалістичних країн є реформування інституту місцевого самоврядування, що створило підґрунтя для масштабної перебудови місцевих фінансів. Першочерговим завданням у цьому напрямі є створення правових передумов, які б надали органам місцевого само­вряду­вання права формувати таку структуру місцевих фінансових інститутів, яка за конкретних умов була б найбільш ефективною. Реформування в Україні інституту місце­вого самоврядування об’єктивно пов’язане зі зростанням ролі місцевих органів влади, діяльність яких у попередній період була надзвичайно обмеженою.

Як відомо, за радянських часів ради різних рівнів (сільська, селищна, міська, районна, обласна) не мали статутів місцевого самоврядування, а були органами державної влади. Перетворення місцевих рад народних депутатів на органи місцевого самоврядування розпочалося з прийняттям Декларації про державний суверенітет України, за якою було визначено поділ державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, і побудову на цій основі правової держави. Першим важливим кроком на цьому шляху став прийнятий 7 груд­ня 1990 року Верховною Радою України Закон „Про місцеві ради народних депу­татів Української РСР та місцеве самоврядування” [1]. Місцеві ради розглядались як пред-ставницькі органи державної влади та територіального самоврядування з організа­ційною, правовою, матеріально-технічною самостійністю.

27 березня 1992 року Верховна Рада України прийняла Закон „Про місцеві ради на­род­них депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”, який встановлював право­ві засади роздержавлення місцевих рад народних депутатів усіх рівнів, перетворення їх на органи місцевого і регіонального самоврядування, звільнення їх від виконання загаль­но­державних функцій та зосередження їхніх зусиль на вирішенні питань місцевого життя в інтересах населення відповідної території [2].

Пізніше в Україні було запроваджено інститут представника Президента в областях і районах (Закон України від 5 березня 1992 року). Таким чином, було створено виконавчу вертикаль із представників Президента, які здійснювали функції державного управління та контролювали органи місцевого самоврядування з питань дотримання чинного законо­давства, виконання делегованих їм повноважень.

У лютому 1994 року Верховна Рада прийняла Закон „Про формування місцевих ор­га­нів влади і самоврядування”, за яким скасовувався інститут місцевої держадмі­ніст­рації. Голови рад різних рівнів мали обиратися усім населенням, а замість державних адміністрацій знову відновлювалися виконавчі комітети. Після президентських виборів 1994 року розпочалися заходи з відновлення вертикалі виконавчої влади. Згідно з Указом Президента від 6 серпня 1994 року „Про забезпечення керівництва структурами держав­ної виконавчої влади на місцях” Президентові було підпорядковано голів районних та обласних рад, що суперечило Конституції України. Наступним кроком стало відновлення вертикалі державної виконавчої влади на основі Конституційного договору між Верхов­ною Радою та Президентом України від 8 червня 1995 року: обласні і районні ради по­збав­лялися своїх виконавчих органів, а місцеве самоврядування мало формально функціонувати на рівні населених пунктів. Так, децентралізація набула формального характеру.

Визначною подією стало приєднання України у 1996 році до Європейської хартії місце­вого самоврядування. Будучи членом Ради Європи, Україна 11.09.97 ратифікувала Євро­пейську хартію місцевого самоврядування – важливу угоду Ради Європи, фундаменталь­­ний документ, що регулює розподіл адміністративних і виконавчих повноважень у межах країни, а також містить основні структурні та юридичні вимоги до запровадження но­вих владних інститутів на місцевому рівні. Це зумовило дотримання певних вимог: все­бічного розвитку місцевого самоврядування, забезпечення автономії місцевої влади [3].

У новій Конституції України, прийнятій Верховною Радою 28 червня 1996 року, пев­ним чином окреслено поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, викладено концептуальні засади місцевого самоврядування, визнані і законодавчо закріплені місце і роль місцевого самоврядування. Згідно з першим розділом Конституції України місцеве самоврядування є одним з найважливіших елементів української системи громадського управління; організація місцевого самоврядування визначається розділом одинадцятим. Територіальна громада (жителі сіл, селищ та міст) має право на самовряду­вання для самостійного прийняття рішень щодо регіональних питань. Це право реалізуєть­ся прямо (наприклад, через референдум) або через органи місцевого самоврядування – ради та їх виконавчі органи, при цьому ради обираються населенням, а виконавчі органи – радами. Було визнано, що районні та обласні ради не є радами вищого рівня, а є органами місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст. Села, селища та міста більше не підпорядковуються районним та облас­ним радам.

У червні 1997 року було прийнято Закон „Про місцеве самоврядування в Україні”, який конкретизує окремі базові положення Конституції [4]. Так, за статтею 1 цього закону територіальна громада – це жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, се­ли­ща, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добро­вільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний територіальний центр. Право членів територіальної громади на участь у здійсненні місцевого самоврядування може бути реалізоване у таких формах: місцевий референдум, місцеві вибори, загальні збори громадян за місцем проживання, колективні та індивідуальні звернення (петиції), громадські слухання, місцеві ініціативи, участь у роботі органів місцевого самовряду­вання та робота на виборних посадах міського самоврядування та ін. Представницьким органом місцевого самоврядування є виборний орган (рада), який складається з депутатів і наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.