Сторінка
8

Фінансово-управлінські технології формування бюджету

Таким чином, у системі СППБ спочатку планується досягнення певної мети державної діяльності незалежно від витрат, а потім підбираються оптимальні обсяги фінансування. Визначаючи кількісні показники, що дають змогу порівняти альтернативні способи дій для вибору найефективніших варіантів програм та вигід від їх реалізації, менеджери СППБ комбінують прогнозування з системним аналізом. Останній оперує різними елементами СППБ: цілями існуючих і альтернативних програм, способами їх здійснення, загальними і структурними витратами, досягнутими й передбачуваними результатами та ін. У кінцевому підсумку методами системного аналізу діагностується ситуація та оцінюються рішення, що приймаються.

У політичному плані для системи СППБ важливо, що бюджетні програми мають знайти громадську підтримку на своєрідному суспільному ринку, а тому на них поширюються критерії пропозиції, попиту, розподілу стосовно тих благ і послуг, які забезпечуються через проектовані чи виконувані програми. Відповідно фінансовані з бюджету програми сприймаються як виробничі й розподільні інструменти, а їх альтернативи пропонують інше співвідношення витрат і вигід. Реалізація програм оцінюється за кінцевими результатами, вимірюваними в показниках ефективності та затрат часу.

СППБ діяла в США до 1971 р. Як відзначають німецькі економісти Генріх Реінерман і Пауль Сенф, однією з головних причин припинення її функціонування була відсутність належного менеджменту. Під час упровадження СППБ нічого не було зроблено «в галузі організації відповідних форм ефективного менеджменту в межах окремих відомств», для «організаційної і мотиваційної підготовки поведінки і дій службовців, адекватних їх новим функціям», фактично не було «введено програмного менеджменту».

Відміна експерименту з СППБ у США в 1971 р., найважливішої моделі програмного бюджету першого покоління, зовсім не свідчила про закінчення реформ у сфері бюджетного менеджменту ні в США, ні в інших країнах. Недоліки традиційної поступової «покрокової» концепції бюджетного планування глибоко проникли у свідомість осіб, відповідальних за ефективність бюджетного менеджменту. Майже в усіх країнах західного світу і в міжнародних організаціях, таких як ООН, ОЕСР і Рада Європи, докладали чимало зусиль, щоб уважно вивчити помилки експерименту з СППБ, удосконалити і «запустити в роботу» менш складні, більш практичні, раціональні й ефективні методи бюджетного менеджменту. На заміну СППБ і ряду інших моделей, які в західній літературі визначають як «програмні бюджети першого і другого покоління», прийшла система «Раціоналізація бюджетного вибору».

В основу її функціонування були закладені як нові ідеї, так і деякі принципові позиції СППБ. її вперше було введено у Франції у 1968 р. після чотирьох років розгляду у французькій адміністрації. Метою моделі «Раціоналізація бюджетного вибору» було «поліпшення підготовки прийняття рішень і контролю адміністрації», її функціонування починається з аналізу проблеми як вихідної основи формування мети на базі конкретного відомства, визначення і вибору програми. У процесі роботи використовуються різні «раціональні технології» прийняття рішень за допомогою сучасних форм і методів аналізу (наприклад, методом витрати—вигоди, ефективності витрат, «аналізу за мультикритеріями» тощо). Слід підкреслити, і це є суттєвою ознакою французького варіанта програмного бюджету, остаточне рішення про вибір програми, необхідних дій залежить від відповідальної особи і визначається адміністративно.

Програмний бюджет є стрижнем моделі «Раціоналізація бюджетного вибору», державно-адміністративною, політичне раціональною програмою дій. Важлива його складова — програмна структура як результат трансформації (агрегації) нижчих і елементарних програм міністерств і відомств в основні програми. Модель «Раціоналізація бюджетного вибору» надає окремим міністерствам досить широкі можливості для організації «свого» процесу планування і водночас на центральному рівні — для систематичної роботи з поліпшення методів прийняття рішень, модернізації управління, підвищення ефективності бюджетного менеджменту. Отже, модель «Раціоналізація бюджетного вибору» слід розглядати в прагматичному плані як спробу вдосконалити систему прийняття державних рішень у сфері бюджету і бюджетного менеджменту.

Канадські спеціалісти створили систему політичного й витратного менеджменту, задум якої полягає в інтеграції витратних параметрів фінансованих програм з рішеннями щодо їх виконання. У межах цієї системи централізоване приймання рішень на макрорівні (кабінет міністрів) комбінується з децентралізованим витрачанням коштів на мікрорівні (окремі структурні одиниці відомчих міністерств). За правилами канадської моделі, розпорядники бюджетних асигнувань можуть вносити в кошториси лише незначні зміни і тільки такі, що відповідають цілям уряду та перебувають під його контролем.

Програмне бюджетування — спосіб розроблення бюджетів, який фокусує увагу на алокації коштів між окремими програмами та дає змогу кількісно виміряти вплив видатків на кінцеві результати реалізації програм. За даним методом бюджети (кошториси) розраховуються під певні національні пріоритети і державні інтереси. Залежно від цих стратегічних індикаторів визначаються ліміти окремим розпорядникам і споживачам бюджетних коштів. Принципи програмного бюджетування вперше були запроваджені в США у рамках діяльності державної корпорації за регіональною програмою «Розвитку водного, енергетичного і сільського господарства долини ріки Теннессі (ТУА)» і пізніше перенесені на федеральний рівень. Програмний бюджет, або бюджет пріоритетів, крім іншого, виконує також функції планування розвитку на короткострокові періоди та розрахунку його ресурсного забезпечення за методом «зміни плюс зростання».

Переваги програмного бюджетування ілюструє такий приклад. Одночасно фінансуються різні програми, що мають на меті поліпшення здоров'я населення та продовження тривалості життя: науково-медичні дослідження, запобігання травматизму, безпека руху, контроль за станом довкілля та ін. Якщо кошториси всіх програм з даним функціональним призначенням незалежно від відомчої підпорядкованості передаються на централізовану експертизу в міністерство фінансів, то порівняльний аналіз методом програмного бюджетування дає змогу виявити таку комбінацію програм, які забезпечують задані стандарти здоров'я за оптимальних витрат1, а тому можуть розраховувати на громадську (точніше — парламентську) підтримку. З таких міркувань бюджетні менеджери здійснюють коригування й перерозподіл асигнувань, які неможливі, якщо програми розглядаються ізольовано на відомчому рівні.