Сторінка
6

Фінансово-управлінські технології формування бюджету

Американський економіст Аллен Стейсс визначає програму як «обгрунтовану розрахунками та значиму групу взаємозалежних видів діяльності і проектів, що перебувають під єдиним управлінням і потребують відповідних ресурсів для досягнення загального результату». Державні програми групуються на основі спільних завдань у межах певної ієрархії програм, за принципом об'єднання менших взаємозамінних або споріднених у більші. Головна мета об'єднання програм — перенесення уваги з організації діяльності певної державної установи на завдання та результати її діяльності, «прив'язування» ресурсів до результатів, чітке визначення відповідальності за їх досягнення на різних організаційних рівнях, створення відповідної системи обробки інформації, обліку і контролю.

У системі програмно-цільового бюджетування показник результату ключовий для всіх процедур бюджетного планування і менеджменту. Як показує досвід західних країн, перебудова роботи з орієнтацією на результативність найважча, «неприємна» для державних службовців, звичних до традиційних методів. Крім того, державні інститути не завжди достатньо гнучкі для того, щоб оперативно реагувати на фінансово-економічні, політичні чи соціальні зміни і відповідно коригувати відображену в програмах діяльність. Результати вимірюються кількістю кінцевих благ або послуг, вироблених (наданих) завдяки даній програмі. У межах СПЦБ термін «результат» передбачає кілька параметрів визначення досягнень та ефективності, а саме:

• можливості СПЦБ (програми або сукупності програм) виконувати покладені на неї функції;

• безпосередній продукт діяльності (товари, блага, послуги);

• вигоди для певних суспільних груп у зв'язку з запровадженням СПЦБ;

• кількість і/або види соціальних груп, які одержують ці вигоди;

• вплив одержаних вигід на інші показники, що визначають стан добробуту тієї чи іншої групи населення;

• чистий результат змін, обумовлений усією сукупністю чинників.

Важливе місце в СПЦБ займає оцінка програм. Це — систематизоване оцінювання реалізації програми з погляду відповідності завданням, зазначеним у державному бюджеті. Оцінка полягає у визначенні результатів і вигід, очікуваних у процесі здійснення державної програми, а також затрат економічних ресурсів і бюджетних коштів. Вона показує, чи справді програма відповідає своєму призначенню, чи виконується за найкращого співвідношення результатів і витрат, за використання найефективніших методів бюджетного менеджменту, тобто найбільш економним способом.

Системний аналіз — ключова ланка програмно-цільового бюджетування — охоплює всі види аналізу, що стосуються повного, логічного, ретельного вивчення альтернатив під кутом зору відносних витрат і ефективності на основі певних критеріїв. Окремі методи системного аналізу можуть передбачати аналіз «витрати—вигоди», аналіз окупності витрат, різних впливів, чинників тощо. Системний аналіз у технологіях СПЦБ передбачає:

• з'ясування цілей і завдань;

• визначення критеріїв оцінки ефективності досягнутих результатів;

• пошук альтернативних способів реалізації поставлених завдань;

• оцінку альтернативних варіантів за критеріями, обумовленими конкретними завданнями.

Отже, аналіз за процедурами СПЦБ передбачає вивчення відносних витрат і результатів альтернативних підходів до вирішення певної проблеми в рамках фінансованої програми, тоді як традиційне бюджетування обмежується розглядом одного варіанта. Системний аналіз застосовується не лише на стадії підготовки програми або вибору альтернативних видів діяльності під програму, а й на всіх інших етапах бюджетної роботи. Наприклад, коли програма вже затверджена і виконується, проміжні результати аналізують з погляду досягнення поставленої мети. На основі одержаної інформації програму можуть скоригувати або навіть припинити фінансування у випадку, якщо результати не відповідають поставленим завданням.

На концептуальній основі бюджетування в західних країнах в останні десятиліття було розроблено й запроваджено в практику ціле сімейство аналітично-управлінських технологій оптимізації бюджетів усіх рівнів, а також відомчих кошторисів. Під різними назвами широко використовуються численні складові СПЦБ: класифікація витрат, визначення завдань, оцінювання ефективності та ін. Однією з новацій став бюджетний процес на збалансованій основі (Ваіапсеії Вазе Виа%еі Ргосезз), запропонований у США з метою нейтралізувати гегемонію законодавчої влади під час розроблення бюджетів штатів. Актом про збалансований бюджет і надзвичайний контроль над дефіцитом у 1985р. (більше відомого під назвою закону Гремма—Рудмена—Холлінгса) було передбачено забезпечити стратегічний контроль над розробленням бюджетів, поліпшити менеджмент та посилити фінансовий контроль на всіх рівнях виконавчої влади. Головним у бюджетному процесі на збалансованій основі є лімітування й адресне витрачання коштів за критеріями національних або регіональних пріоритетів.

На основі заявок і обґрунтувань, поданих зацікавленими структурами, проектується розподіл очікуваних доходів за призначенням з урахуванням передбачених обмежень. Адміністрація кожної установи має узгодити величину видатків з установленими базовими обмеженнями. За принципом збалансованого бюджету сума всіх видатків повинна дорівнювати величині очікуваних доходів. Щоб не порушити бюджетного балансу, кожне можливе збільшення асигнувань на певну мету компенсується скороченням іншої статті видатків. Процедура поширюється лише на кошторис бюджетної установи в цілому, а не на здійснювані нею програми. Це означає, що менеджери в межах своєї компетенції вільні в розподілі загальної суми виділених коштів між конкретними програмами.

Найважливішою перевагою бюджетного процесу на збалансованій основі є те, що бюджетні призначення щорічно розглядаються централізовано за декларованим критерієм однаково справедливого ставлення до всіх претендентів на бюджетне фінансування. Адже адміністрація штату не визначає пріоритетності програм, визначення яких передається на розсуд самих установ. Крім того, бюджетний процес забезпечує ефективніший контроль над витратами, посилює відповідальність менеджерів, сприяє своєчасному виявленню проблем. Загалом система бюджетного процесу на збалансованій основі суттєво підвищує роль губернатора та відповідальність адміністративного апарату за виконанням бюджету штату.

На ідею бюджетування спирається і процедура зменшеного бюджетування. Вона передбачає скорочення фінансування нижче того рівня, що забезпечує проведення урядової політики в поточний момент. Призначення даної процедури полягає в гармонізації макро- і мікрорішень шляхом переосмислення й відповідної реорганізації діяльності державних установ у такий спосіб, щоб знизити її вартість і привести у відповідність з наявними фінансовими ресурсами.

На форми і методи менеджменту, обсяг і структуру бюджетних видатків можуть впливати стан економічної кон'юнктури та темпи інфляції, — обставини, котрі обумовлюють інкременталь-не й декрементальне бюджетування.