Сторінка
2

Міжнародне співробітництво у сфері муніципального і регіонального розвитку

Варто зауважити, що в Європі історично склалося так, що протягом ХХ століття утвердились певні форми державного устрою, які не лише є основою муніципальної та регіональної автономій, але й забезпечують їх функціонування. Як наголошують західні вчені, провідними принципами європейської політики виступають деконцентрація, децентралізація та регіоналізація, а місцева та регіональна автономія стали принципами європейського конституційного права, тобто такого конституційного права, яке є спільним для всіх країн Європи. Пояснюється це щонайменше двома обставинами:

по-перше, саме завдяки своїм звичним та прозорим сферам життєдіяльності муніципальна та регіональна автономії уможливлюють вирішення суспільних проблем із максимальним наближенням до інтересів громадян. Слід зауважити, що така близькість до інтересів громадян є головною правовою метою Європейського Союзу і має наслідком кваліфіковане розв’язання місцевих питань;

по-друге, муніципальні та регіональні особливості, а також знання громадянами та громадськими об’єднаннями проблем місцевого та регіонального характеру можуть розглядатись та вирішуватись безпосередньо лише на муніципальному та регіональному рівні, що й дає змогу для реалізації орієнтованої на потреби людей муніципальної та регіональної політики.

Для України все актуальнішими стають питання стосовно того, до якого ступеня потрібно деконцентрувати[1] й децентралізувати[2] владу і управління, щоб зберегти, з одного боку, територіально-адміністративну цілісність держави, а з іншого – створити ефективний муніципальний і регіональний рівні управління? До якого типу (форми) устрою може привести територіальне реформування – унітарного, регіоналізованого чи федеративного? Чи Україна має намагатися залишатись унітарною в результаті реформування, чи набувати інших типів (форм) устрою – регіоналізованих чи федеративних?

Ці та ряд інших питань випливають з положень Концепції адміністративної реформи, цілого ряду інших політико-правових документів, що складають сьогодні досить вагоме підґрунтя для реформування. Відповіді на них доцільно шукати не лише внутрі країни, але й у відповідних доробках європейських держав, позаяк внаслідок історичних обставин вони значно раніше почали розв’язувати подібні проблеми. Зрозуміло, що при цьому не варто ідеалізувати європейський досвід, сприймати “за чисту монету” поради й рекомендації європейських експертів хоча б з тієї причини, що Європейський Союз загалом, і його держави-члени зокрема, перебувають у перманентному стані розвитку буквально у всіх сферах суспільного життя. Одне з пріоритетних місць в еволюційних процесах займає сфера управління на муніципальному та регіональному рівнях, а це означає, що європейські країни в процесі реформування експериментують не лише у себе і навіть не стільки в себе, як швидше поза межами власних територій.

Як видно з наявних сьогодні типів (форм) устрою держави, унітарний зберігають Греція, Ірландія, Люксембург і Португалія. Спільним між цими країнами є те, що вони займають в Європі відносно невеликі території (Ірландія, Люксембург) або всього декілька десятиліть тому звільнилися від авторитарних режимів (Греція, Португалія). Тому, якщо в основі збереження унітаризму Ірландією й Люксембургом можна вбачати насамперед наявність малих територій (Люксембург) і гомогенність населення (Ірландія), то грецький і португальський унітаризм, крім гомогенного фактору, продовжує зберігатися історично, а також можливо через нетривалість деконцентрації і децентралізації поставторитарної влади.

Дещо подібною до ситуації в Греції і Португалії видається нинішня ситуація і в Україні. Тому прояви характерних особливостей класичного унітаризму зі всіма його недоліками й позитивами в процесі реформувань згідно з європейськими доробками нам доцільно більш детальніше досліджувати також і у цих європейських країнах.

До федеративних європейських держав належать Австрія, Бельгія і Німеччина. Основи федералізму у цих державах різні: якщо федеральна система Німеччини була запроваджена в цій країні США після Другої світової війни з метою запобігання відновленню войовничої централізованої держави, то федералізм в Австрії є традиційним; для нього характерні сильні політично, але досить таки слабкі конституційно органи влади земель.

Цікавим феноменом можна вважати бельгійський федералізм, який фактично є наслідком інституційної реформи з 1970 року. За декілька десятків років країну з традиційною унітарною формою державного правління було поступово перетворено на складну, і навіть проблемну федеральну структуру. Проте, за всієї її привабливості як результату деконцентрації і децентралізації, Бельгія першою з держав-членів ЄС заявляє про своє конфедеративне майбутнє. Очевидно, що цей приклад має бути серйозною пересторогою для України при здійсненні відповідних реформ. Адміністративно-територіальне реформування “по-бельгійськи” є прикладом того, як ігнорування факторів ризику, одним з яких був мовний фактор компактно-проживаючих голландців (60 %), французів (39 %) і німців (1%), фактично призвело до розпаду держави. Можливо однією з небагатьох (якщо навіть не єдиною), аналогій між Бельгією й Україною є факт унітарної форми устрою останньої, з якою потрібно обходитися дуже обережно й виважено.

Третій тип (форма) державного устрою, притаманний окремим державам-членам ЄС, виник недавно, у кінці минулого століття, і отримав назву „регіоналізований”. Умовно-схематично ця форма територіального устрою зайняла місце між унітаризмом і федералізмом. Деякі держави лише почали свій шлях в напрямі до федералізму, інші – уже наблизилися до нього впритул. У першому випадку йдеться про децентралізовані унітарні Данію, Нідерланди, Фінляндію, Францію і Швецію, в іншому – про регіоналізовані унітарні Іспанію, Італію, Великобританію.

До сучасної моделі децентралізованого унітаризму Данія і Нідерланди йшли понад півтора століття. Особливих проявів “відцентрових” тенденцій в унітарних структурах цих країн не спостерігалося, оскільки їм притаманні історичні самоврядні традиції, засади яких сягають середньовіччя. В 1840-х роках тут був започаткований регіональний рівень управління, який стали запроваджувати в період до наших днів інші європейські країни. На сьогодні головна відмінність між унітаризмом цих двох країн в тому, що Данія характеризується як унітарна держава з надзвичайно децентралізованою адміністративною структурою. Нідерланди зберігають традиційну поміркованість в реформуваннях, що забезпечує їм менший ступінь регіоналізації.

Децентралізований унітаризм Фінляндії і Швеції в теперішньому вигляді є прикладом того, чого можна досягти за декілька десятків років реформування на засадах європейського управління. Сьогодні експерти неоднозначно оцінюють результати адміністративно-територіальних реформ в цих скандинавських країнах, зокрема у Швеції, тим більше, що перетворення ще тривають. Однак, уже можна стверджувати напевно, що намагання поєднати національні системи державного управління, традиційно базовані на англосаксонській системі права, зі стандартами сучасного європейського управління, в основі якого є засадничі положення континентального, тобто римського права, породжують досить складні, хаотичні і навіть еклектичні управлінські системи. Проте, оскільки основним мірилом ефективності систем державного управління є передусім якість наданих послуг, то рівень надання послуг громадянам у Фінляндії й Швеції є одним з найвищих в Європейському Союзі.