Сторінка
2

Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі та особливості його запровадження в Україні

В основі програмно-цільового методу бюджетного процесу лежить стратегічне планування та середньострокове прогнозування.

Стратегічне планування — це процес планування головним розпорядником коштів державного бюджету своєї діяльності на основі відповідних нормативно-правових документів. Завдяки стратегічному плануванню керівники міністерств та відомств можуть приймати рішення, узгоджені з завданнями, які ставляться перед ними для досягнення певної мети. Окрім того, планування є своєрідним інструментом для зіставлення затрат (матеріальних, людських ресурсів тощо) і фінансових ресурсів, необхідних для реалізації відповідних заходів.

Стратегічний план визначає місію відомства (тобто головну мету його діяльності), цілі, завдання та очікувані результати у довгостроковій перспективі, зазвичай на період від трьох до десяти років, відповідно до встановлених пріоритетів Уряду, які виражаються у його програмних документах.

У стратегічних планах визначаються основні засади діяльності, які мають бути обов'язково узгоджені з пріоритетами державної політики. Наприклад, стратегічний план Міністерства оборони не повинен містити завдань, які спрямовані на стрімкий розвиток стратегічних військових формувань, військової техніки тощо, якщо політикою держави не є мілітаризація економіки та прискорений розвиток оборонного комплексу. Але стратегічний план повинен передбачати заходи щодо зміцнення Збройних сил країни, технічне переоснащення військових формувань тощо для підтримання обороноздатності на достатньому рівні.

Стратегічні плани головних розпорядників коштів — ефективний інструмент, що дає їм змогу досягати поставлених завдань, вирішувати проблеми фінансового управління та надання суспільних послуг. Цей план має містити інформацію про:

• основні функції та завдання міністерства, які зазначені у відповідних нормативних документах (наприклад, положеннях про міністерство тощо);

• визначені на середньостроковий період (від одного до трьох років) видатки на реалізацію заходів, ураховуючи попередню оцінку ресурсів бюджету;

• перелік програм з визначенням джерел їх фінансування;

• перелік напрямів діяльності в межах програм, які планується реалізувати, та обґрунтування їх необхідності виходячи з нормативно-правових актів (розпоряджень, постанов Уряду тощо);

• попередню оцінку доходів (кількісну та якісну) від реалізації таких програм та опис соціально-економічних наслідків;

• пропозиції щодо збільшення (або зменшення) постійних та змінних капітальних активів, запланованих інвестицій і відновлення та утримання матеріальних активів;

• конкретні пропозиції щодо збільшення фінансових активів і капітальних трансфертів і плани щодо управління фінансовими активами та зобов'язаннями.

Для розроблення багаторічної бюджетної стратегії важливо визначити проблеми, що існують у галузях, а також вартість витрат на їх вирішення та термін, за який вони можуть бути розв'язані. Необхідно також з'ясувати, які з проблем є найбільш нагальними і можуть бути вирішені в коротші терміни із залученням найменшого обсягу ресурсів.

Стратегічні плани міністерств і відомств знаходять своє відображення у плануванні (або прогнозуванні) видатків у середньо-строковій перспективі. На основі пріоритетів Уряду, прогнозів надходжень до бюджету, а також виходячи із індивідуальних стратегічних планів головних розпорядників коштів складаються середньострокові прогнози видатків. Цей процес називають середньостроковим прогнозуванням (плануванням).

Прогнозування видатків бюджету на середньострокову перспективу (середньострокове прогнозування (планування) бюджету) — це процес розроблення головними розпорядниками коштів завдань на середньостроковии період та відповідних програм з оцінкою необхідних обсягів ресурсів на підставі прогнозу надходжень до бюджету та пріоритетів видаткової політики Уряду.

Будь-який прогноз повинен базуватися на програмних документах, що визначають політику в галузі державних фінансів. Серед таких можна виділити щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, Державну програму соціально-економічного розвитку України на наступний рік, основні напрями бюджетної політики (бюджетна резолюція) та ін.

Обов'язковою вимогою середньострокового прогнозування бюджету є визначення відповідних напрямів діяльності та завдань виходячи з фінансових можливостей.

Згідно з проектом Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі України середньострокове прогнозування запроваджується з метою:

— поліпшення макроекономічного балансу шляхом розроблення узгоджених та реалістичних прогнозів ресурсів;

— визначення загальних цілей бюджетної політики та відкритість у їх досягненні;

— запровадження чітких пріоритетів у сфері державних видатків;

— забезпечення можливостей ініціювання змін бюджетної політики та механізмів контролю за їх реалізацією;

— поліпшення розподілу ресурсів, спрямованих на стратегічні пріоритети як між галузями, так і в окремих галузях;

— підвищення рівня зобов'язань щодо побудови прогнозів напрямів бюджетної політики;

— підвищення відповідальності головних розпорядників коштів щодо ефективного та раціонального використання ресурсів (шляхом введення фінансових обмежень);

— посилення загального бюджетного контролю.

Загалом середньострокове прогнозування видатків бюджету відбувається на двох рівнях:

1) прогнозування здійснює безпосередньо центральний орган виконавчої влади, який відповідає за підготовку проекту бюджету;

2) інші центральні органи виконавчої влади.

У першому випадку розробляється прогноз видатків бюджету виходячи з прогнозу ресурсів, які можуть надійти від різних секторів економіки до державного бюджету. Прогнозується загальний обсяг видатків за напрямами діяльності держави, тобто відповідно до її функцій: оборона та правоохорона, освіта, охорона навколишнього природного середовища, соціальний захист населення тощо. Такий прогноз має виходити з динаміки видатків за певний період (лаг), і чим він довший, тим краще можна відстежувати динаміку зміни показників видатків бюджету як за спрямуванням коштів (пріоритетами видаткової політики), так і за обсягами (порівняння структури видатків та відсоткового збільшення фінансування конкретної галузі протягом років), структурних змін у діяльності.

Планування політики у сфері бюджетних видатків на макрорі-вні здійснює Міністерство фінансів як центральний орган виконавчої влади, відповідальний за формування пропозицій проекту бюджету на наступний період. Але головні розпорядники бюджетних коштів, на виконання програм яких передбачаються видатки в бюджеті, також повинні брати участь у розробленні серед-ньострокових прогнозів.

Середньострокове прогнозування здійснюється в такій послідовності:

І етап — прогнозування, під час якого складаються технічні оцінки поточних витрат виходячи з існуючих умов;