Сторінка
2

Бюджетна безпека: питання теорії і практики

Як видно з наведених даних, ситуація в країнах із розвиненою ринковою економікою досить стабільна. У жодній із наведених у таблиці країн істотних змін у рівні державної централізації ВВП не відбувалося. В Україні ці показники характеризуються, як і багато інших, нестабільністю: у 1991 році – 23,1%, у 1995 році – 33,2%, у 2001 році – 26,9% (ці показники розраховані як відношення податкових доходів бюджету і внесків у бюджетні та позабюджетні цільові фонди до обсягу ВВП).

В цілому на відношення доходів і видатків бюджету до ВВП впливали зміни в системі оподаткування і статусі цільових фондів. Так, Пенсійний фонд спочатку був сформований як позабюджетний, але в 1994 році він був включений до складу бюджету, що стало однією з причин істотного підвищення цього року рівня бюджетної централізації ВВП. З 1997 року цей фонд був виведений зі складу бюджету. З 1999 року були скасовані внески у Фонд ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи і соціального захисту населення. Проте ці зміни по-різному впливали на рівень державної централізації ВВП. Якщо скасування внесків у Чорнобильський фонд справді означало зниження рівня оподаткування, то зміна статусу Пенсійного фонду змінювала тільки розміщення державних коштів – у бюджеті чи в окремому фонді, але зовсім не знижувала рівень державної централізації ВВП. Тому, за останні чотири роки в Україні через бюджетну систему перерозподіляється близько 26-29% ВВП, а рівень перерозподілу ВВП через систему державних фінансів загалом в країні постійно зростає і дещо перевищує 40%.

На рівень бюджетної безпеки держави у значній мірі впливає структура доходів і видатків бюджету, що характеризується чітко вираженою нестабільністю. Практично немає жодної статті доходів і видатків, за винятком деяких незначних за обсягами (наприклад, видатки на культуру і спорт, а також на судову владу), які характеризувалися б обмеженими коливаннями – до одного процентного пункту. Навпаки, є чимало статей, за якими максимальне значення питомої ваги відхилялось від мінімального на 10 і більше процентних пунктів. При цьому багатьом статтям властиві коливання то у бік збільшення, то зменшення. Подібна ситуація в бюджеті свідчить про відсутність вивіреної фінансової стратегії і продуманої тактики реформування фінансової системи, у тому числі її найважливішої складової – бюджету держави.

Крім об’єктивних економічних, фінансових і політичних проблем, що впливають на нестабільність структури бюджету, коливання в питомих вагах окремих статей пов’язані і з проблемою взаємозв’язку бюджету з цільвими фондами. По-перше, постійно змінюється перелік цих фондів. По-друге, окремі фонди то включаються в бюджет, то вилучаються з нього. Так, у складі доходів бюджету цільові фонди становили в 1996 році 31, 6%, в 2000р. – 10,4%, а в 2001 році – лише 2%, у складі видатків у ці ж роки – відповідно – 26; 8,7% і 1%. Безперечно, подібні зміни впливали на реальну структуру доходів і видатків чистого бюджету (без цільових фондів).

Динаміка структурних змін за основними групами доходів чистого бюджету має чітко виражену тенденцію до підвищення ролі неподаткових доходів (з доходами від операцій з капіталом та офіційними трансфертами), які починаючи з 2000 року перевищують ¼ всього обсягу чистого бюджету. У 2004 році відповідно до Закону „Про державний бюджет на 2004 рік” податкові надходження до бюджету складали 69%, неподаткові надходження – 27%, доходи від операцій з капіталом – 0,8%, офіційні трансферти – 2,6%. Навряд чи подібна тенденція може бути оцінена як позитивне явище. По-перше, вона є результатом тривалої економічної кризи – рівень виробленого ВВП (основного джерела подат­кових доходів) настільки низький, що не дає змоги забезпечити надходження достатніх доходів до бюджету. По-друге, це свідчення вкрай низької ефективності податкової системи і податкової служби. Не одержуючи необхідної суми податків, держава змушена вишукувати і буквально „підбирати” усе, що можна: у складі неподаткових доходів у 2000-2001 рр. були, наприклад, адмініс­тра­тивні збори і платежі (по 1,8%), штрафи і фінансові санкції (0,4 і 0,3%), доходи від реалізації конфіскованого майна (0,3 і 0,2%) і т.п. Усього перелік неподаткових доходів охоплює майже 40 видів.

У структурі податкових доходів сьогодні головну роль відіграють прямі податки, що забезпечують більше 1/3 доходів бюджету. Питома вага непрямих податків, які спочатку переважали, забезпечуючи в 1992 році майже половину доходів бюджету, в останні роки істотно знизилася – більше ніж у півтора рази. Загалом співвідношення між прямими і непрямими податками після 1994 року досить стабільне, хоча у зв’язку із зростанням ролі неподаткових надходжень питома вага і прямих, і непрямих податків поступово скорочується.

У процесі структурного аналізу видатків бюджету зупинимося на таких ключових групах видатків – на економічну діяльність, на соціальний захист населення, на соціально-культурну сферу і на управління, використовуючи дані про їх питому вагу в чистому (без цільових фондів) бюджеті. У динаміці структури видатків бюджету України спостерігаються досить чіткі тенденції. По-перше, це зниження частки видатків на економічну діяльність держави. Це закономірний результат трансформаційних процесів у сфері фінансів підпри­ємств. По-друге, це стабільність соціальних видатків. Так, питома вага видатків на соціальну сферу трохи підвищилася після 1994 року і стабілізувалася на позначці близько 30%. Видатки на соціальний захист населення знизилися в 1994 році порівняно з 1992 роком, а потім стабілізувалися на рівні 13-15%. По-третє, характерною рисою динаміки структури видатків бюджету є підвищення питомої ваги видатків, пов’язаних із реалізацією управлінської функції держави, які в 2001 році досягли 15,6% у видатках чистого бюджету, порівняно з 3,4% у 1992 році. З одного боку, це досить об’єктивна і закономірна тенденція. Україна, розбудовуючи свою державність, стала створювати і відповідний державний апарат, налагоджувати міжнародні відносини. Але, з іншого боку, на тлі еконо­мічної кризи, зниження реальних доходів і життєвого рівня переважної частини населення, це здається не зовсім виправданим – у 2001 році сукупні видатки на управління (15,6%) перевищили видатки на соціальний захист (15,0%). Ще однією статтею видатків бюджету є видатки на обслуговування державного боргу, які, навпаки, мають нестабільний характер, що пояснюється значною мірою незалежними від бюджетної політики причинами – установленим графіком погашення заборгованості і виплати процентних доходів кредиторам держави.