Сторінка
2

Бюджетування на нульовій основі і метод «витрати—вигоди»

Оскільки бюджетні кошти завжди розосереджені по багатьох програмах, у разі застосування ЗББ стає неминучим вибір між пакетами програм, а також доказами «за» і «проти» в різних комбінаціях. Описові й кількісні аргументи на користь тієї чи іншої програми включають: урахування змін порівняно з минулорічними бюджетними призначеннями; характеристику діяльності, передбачену аналізованою програмою; наслідки відмови від її реалізації; альтернативні способи досягнення мети, під яку складена програма; розрахунок за методом «витрати—вигоди». Рішення приймаються на основі найбільш прийнятних варіантів співвідношення витрат і вигід, решта програм відхиляється.

Усі заявки на бюджетні видатки зосереджуються в пакетах рішень стосовно конкретних програм з наступним визначенням їх пріоритетності в порядку важливості та витратної вартості. Отже, ЗББ фокусує увагу економістів і менеджерів на посиленні оціночно-аналітичних дій та прийманні рішень, що передбачає визначення комплексних характеристик для відповідних програм бюджетних видатків: намірів і цілей; способів їх реалізації; величини витрат і вигід; трудомісткості та операційних заходів; альтернативних підходів до досягнення намічених цілей; вигід, можливих на різних рівнях фінансування.

Взятий за правило систематичний аналіз і вибір альтернатив у кінцевому підсумку може привести до повного переосмислення й переорієнтації програми, при цьому відкидаються попередні розрахунки і все починається заново, «з нуля» (звідси і метафористична назва методу). ЗББ вважається «перевернутою вверх дном і вниз верхом» процедурою приймання рішень, бо ранжирування програм, усі необхідні розрахунки й обґрунтування виконують менеджери нижчого рівня, а рішення приймають політики та вищі адміністратори. Важлива особливість ЗББ полягає в послідовності приймання рішень — спочатку визначаються джерела й ліміти фінансування, а потім під визначені обмеження виділяються бюджетні асигнування. На цій процедурній підставі відхиляються завищені претензії до бюджетних коштів.

Розроблення бюджетних програм на нульовій основі ведеться на двох рівнях: операційному й політичному. Більш багатоступеневим є операційний рівень, він включає взаємозв'язані рішення й операції, які американський дослідник Джозеф Хоулі розмістив у такій ієрархічній послідовності:

— (1) перегляд змісту існуючих програм;

— (2) розгляд альтернативних програм;

— (3) порівняння пріоритетності існуючих і альтернативних програм;

— (4) реалокація ресурсів з нижчого рівня пріоритетності на вищий;

— (5) підвищення (зниження) або збереження існуючих податкових ставок;

— (6) визначення цілей: збереження існуючих чи формулювання нових;

— (7) керівництво виконанням програм з реалізації поставлених цілей;

— (8) оцінювання виконання програм;

— (9) реалізація досягнутих результатів;

— (10) контроль державних видатків.

Політичний рівень приймання рішень охоплює такі етапи:

— (1) перегляд змісту й призначення існуючих програм;

— (2) розгляд альтернативних програм;

— (3) порівнянне визначення пріоритетності існуючих і альтернативних програм; визначення цілей (залишаються попередні чи змінюються на нові).

Помітно, що операційні функції органічно взаємозв'язані з політичними. У більш деталізованому вигляді політична складова процедури ЗББ найперше полягає в підготовці пакетів рішень за їх попереднім ранжируванням.

Декларовані переваги ЗББ вбачаються в таких положеннях:

• ефективніше розміщення (алокація) ресурсів;

• допоміжний аргумент у процесі реорганізації державних структур;

• умова безперервного процесу бюджетування знизу доверху;

• збільшення доступної менеджерам інформації;

• бюджетуванню передує етап фінансового планування.

Останню тезу ілюструє рис. 44. На стадії планування намічаються бажані результати (риіриі), на стадії бюджетування — інформаційно-аналітичні зусилля і фінансово-ресурсні затрати, необхідні для їх реалізації.

В аналізі за методологією витрати/вигоди увага зосереджується на результатах, а не на величині фінансування, що перешкоджає відомій і на Заході звичці урядових чиновників наприкінці року будь-що витрачати асигновані суми незалежно від потреби.

Викладання основ ЗББ увійшло в університетські підручники, де воно розглядається в контексті економічного аналізу бюджетного фінансування як найменш витратний спосіб. В одному з них наводиться приклад практичного застосування ЗББ на місцевому рівні (у США федеральні органи від ЗББ відмовились)1. Припустимо, за допомогою процедури ЗББ оцінюється ефективність прибирання сміття в місті, з якого воно вивозиться двічі на тиждень. У такому разі керівництво відповідної муніципальної служби має подати розрахунки альтернативних варіантів обов'язково на меншому, існуючому і вищому рівні, скажімо, одна, дві і три очистки на тиждень. На основі аналізу співвідношення витрат і ефекту необхідно довести, що один з цих варіантів найбільш су-спільно вигідний, тобто обходиться міському бюджету найдешевше за максимального ефекту.

Розроблення бюджетів (кошторисів) на нульовій основі було задумано як ланка в тій низці нововведень у бюджетний менеджмент, які покликані покінчити з антианалітичним і фрагментарним підходом до бюджетних видатків, посилити підконтроль-ність витрачання фінансових ресурсів. Будучи розрахованою на економію та ефективне витрачання бюджетних коштів, процедура ЗББ була впроваджена з метою своєчасного виявлення та виключення можливості фінансування тих програм, потреба в яких уже відпала. На ЗББ покладалися надії створення такої інформаційно-аналітичної системи, суб'єкти якої б понад усе керувались усвідомленням обмеженості фінансових ресурсів і відповідно діяли.

Бюджетування на нульовій основі було задумане як засіб оптимізації витрачання бюджетних коштів, спираючись на науково-аналітичні методи. Однак складність і трудомісткість процедури, великі затрати часу, потреба в спеціалістах виключно високої кваліфікації дуже обмежили практичне застосування даної технології. Попри добрі наміри, адептів ЗББ розчарував реальний ефект, зокрема соціальний. У період свого максимального поширення в установах федерального і штатного рівня в США (60— 70-ті роки) процедура ЗББ наводила жах на державних службовців, — адже без скорочення видатків і, відповідно, робочих місць щорічний трудомісткий перегляд бюджетних програм, по суті, втрачав свій сенс.

З іншого боку, за свідченням американських економістів, ЗББ викликав незадоволення державного апарату тим, що вимагав «величезних зусиль» персоналу Адміністративно-бюджетного управління та інших урядових установ. Оскільки ЗББ застосовується задовго до того, як бюджетні програми виносяться на публічне обговорення в представницьких законодавчих установах, не законодавцям, а саме менеджерам на виконавчих рівнях приймання рішень відводилася центральна роль у визначенні цілей та встановленні пріоритетів діяльності державних структур. Отже, з самого початку в ЗББ був закладений парадокс: на тлі звинувачень бюрократії у засиллі та надмірному роздуванні обсягів бюджетів понад нормальне забезпечення суспільними благами та послугами процедура ЗББ передбачала зростання ролі управлінського апарату.