Фінансування освіти в контексті реалізації інноваційної моделі розвитку економіки України

Головними чинниками перетворень, які формуватимуть нову парадигму економічного зростання, що домінуватиме на початку ХХІ ст., є „нове знання” і „людський капітал” як найважливіший ресурс для отримання цього знання та його перетворення в нові види продукції чи послуги для задоволення споживчого попиту.

У стратегічній площині це висуває проблему перегляду традиційних і не завжди продуктивних підходів до побудови моделі інноваційного розвитку та її ресурсного за­без­печення. У цьому контексті постає ряд завдань, насамперед, методологічного харак­теру. Існуючі сьогодні теоретичні конструкції не враховують викликів об’єктивної реальності, що в новій якості здійснює вплив на зміни в пізнанні та реалізації інно­ва­цій­ного шляху розвитку. Так, абсолютно очевидно, що в сучасних мовах не можна нехтувати не тільки процесом технологічних змін, але й процесом пізнання світу, що досягається через відповідний освітянський рівень. Тільки їх взаємозв’язок обумовлює і соціальний, і економічний прогрес.

Сьогодні, коли йдеться про реалізацію інноваційного розвитку, мається на увазі забез­печення таких його елементів, як наука, техніка, виробництво. У той же час матеріальне благополуччя держави забезпечується не просто науковими дослідженнями, інноваціями, високими технологіями, але й належним освітянським рівнем населення. Тому в практичній площині на перший план стає проблема розробки конкретних механізмів, адекватних складності та багатогранності змісту інноваційного розвитку, істотного оновлення функціонального змісту традиційних заходів та інструментів державного управління.

Розбудовчі процеси, започатковані в освіті, сприяли інтенсивній трансформації в цій галузі через зміни:

– у механізмах попиту (кількісні зміни стосовно молоді, яка прагне здобути вищу осві­ту, інших категорій населення, які бажають перекваліфікуватися);

– у механізмах пропозиції (зростання кількості закладів освіти, зокрема приватних, від­критість кордонів);

– у механізмах конкуренції (через збільшення пропозиції послуг);

– у формах власності (плюралізм);

– у формах управління (децентралізація);

– у формах організації (перехід на ступінчату систему освіти);

– у механізмах фінансування (більш диверсифікованими стають джерела фінансування, можливість надання платних послуг);

– у законодавчому забезпеченні (затверджуються нові освітні закони, введення дер­жав­них стандартів освіти, процедур ліцензування, атестації, акредитації).

Однак необхідно зазначити, що здійснені зміни стали причиною багатьох деструкцій в освіті. До них слід віднести такі:

– втрата монополії держави на певні ланки функціонування цієї галузі призвела до деструкції стабільності системи освіти;

– недостатність і нестабільність фінансування, перекладення його на місцеві бюджети з вкрай незадовільним станом їх дохідної частини;

– зруйновано ряд механізмів, які у минулому забезпечували відносно стійкий стан га­лу­­зі (система матеріально-технічного забезпечення, шефська допомога з боку під­приємств);

– зниження ефективності відтворення кадрів як для практики (через прихід неспеціа­лістів та недостатню кваліфікацію спеціалістів у приватних закладах), так і для академіч­них видів діяльності (через прямий відтік кадрів і пониження інтенсивності фундамен­таль­них досліджень);

– нерівноправність в одержанні освіти;

– недостатність гарантій якості освіти;

– часткове зникнення індустрії, що обслуговує потреби освіти;

– асиметрія у структурі підготовки спеціалістів з погляду забезпечення довгостроко­вого зростання;

– розрив між кількістю та якістю освітянських послуг;

– погіршення матеріальних умов працівників освіти, падіння соціального престижу професії педагога зумовили відтік кваліфікованих педагогів в інші сфери;

– перехід системи фінансування від переважно бюджетної до переважно госпроз­рахункової.

Неважко помітити, що багато з проблем, що існують в освітянській галузі, значною мірою містяться у сфері її фінансового забезпечення. Тому постає завдання дослідити ситуацію, що склалася навколо бюджетних видатків її функціонування.

Надання освітянських послуг в Україні є рентабельним видом економічної діяльності (ВЕД). За даними офіційної державної статистики, у 2002 році рентабельність освіти ста­но­­вила 15,8 %. Як видно з табл. 1, матеріальні витрати у структурі витрат, що здій­снюються при наданні освітянських послуг, займають у середньому 20,4 %. Порівняно з іншими видами економічної діяльності в Україні – це найнижчий показник питомої ваги матеріальних витрат у структурі собівартості виробленої продукції і, зокрема, у сфері послуг. Наприклад, матеріальні витрати у сфері охорони здоров’я та соціальної допомоги становлять у середньому за аналогічний період 43,2 % усіх витрат, у сфері колективних, громадських та особистих послуг – відповідно 27,8 %. Низький рівень частки матеріаль­них витрат в освіті порівняно з іншими ВЕД пояснюється специфікою діяльності.

Таблиця 1

Структура витрат освітянських послуг в Україні*

* За даними Послання Президента України „Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2002 році”. Офіційне Інтернет-представництво Президента України. http://www.president.gov.ua/

Процес отримання знань, навичок, досвіду ніколи не був мате­ріалоємним. Водночас стрімке поширення таких видів освітянських послуг, як дистанційне навчання, електронні бібліотеки, обмін студентами, перепідготовка, збільшують матеріалоємність навчального процесу, тому динаміку падіння питомої ваги матеріальних витрат з 24,2 % у 2000 р. до 18,6 % у 2002 (тобто майже на 25 %) не можна вважати позитивною тенденцією.

На це вказують і результати досліджень спеціалістів Світового банку стосовно впливу різних складових ресурсного забезпечення освітянського процесу на його кінцеві резуль­тати. Так, доведено, що витрати на забезпечення освітянських установ підручниками, методичними матеріалами, обладнанням та ін. здійснюють позитивний вплив на якість підготовки від 10 до 100 разів сильніше, ніж приріст заробітної плати викладачів. Не менш важливим є й те, щоб, по-перше, підтримка матеріальної бази навчальних закладів із коштів бюджету здійснювалася сучасними засобами, а не застарілими, як це найчастіше відбувається, та, по-друге, підтримувалася підготовка спеціалістів тих спеціальностей, які продиктовані потребами інноваційної економіки та ринковим попитом.

У структурі основних фондів економіки України фонди невиробничої сфери протягом 1990–2000 рр. займали в середньому близько 35 %, з них основні фонди освіти – 6,3 %, а галузі науки й наукового обслуговування – 1,03 %. У 1996 році у структурі основних фондів економіки України засоби виробництва освіти займали найбільшу частку за весь десятирічний період (10,4 %). Станом на 2000 р. значення цього показника по освіті ста­но­ви­ло тільки 5,5 %, науки й наукового обслуговування – 0,9 %. У грошовому вимірі вартість основних фондів галузі освіти станом на 2000 р. становила 45,3 млрд грн, а науки – 7,6 млрд грн.

Незважаючи на невиробничий характер основних фондів в освіті й науці, ступінь їх зносу можна порівняти із середнім значенням за галузями економіки України в цілому. Станом на 2002 р. ступінь зносу основних засобів в освіті становила 49,4 %, а в науці – 42,2 %. Відповідно коефіцієнт придатності основних засобів виробництва в цих галузях 50,6 та 57,8 % відповідно. Більший рівень коефіцієнта придатності основних фондів у науці порівняно з освітою пояснюється у першу чергу тим, що основний засіб виробництва у наукових установах – персональний комп’ютер – хоча й піддається швидкому мораль­ному та фізичному зносу, однак парк ПК у науці менший, ніж чисельність ПК в освіті. Крім того, склад парку ПК у науці постійно оновлюється.

У 2001 р. у галузь освіти в Україні було інвестовано 406,8 млн грн, а в 2002 р. – тіль­ки 199,4 млн грн, що становить лише 1 % усіх капітальних вкладень по економіці Украї­ни. На дослідження і розробки було витрачено у 2001 році 79,7 млн грн, а у 2002 р. – 46,8 млн грн, що становить тільки 0,2 % капітальних вкладень по економіці України. Подібний стан справ частково можна пояснити, як уже зазначалося вище, специфікою діяльності у сфері освіти й науки. Водночас, для порівняння, на такий нематеріалоємний вид еконо­мічної діяльності, як державне управління, у 2001 р. було витрачено 328 млн грн, а у 2002 р. – 109,1 млн грн.

Таблиця 2

Державні витрати на освіту*

* Розраховано за даними Послання Президента України “Про внутрішнє і зовнішнє становище Украї­ни у 2002 році”. Офіційне Інтернет-представництво Президента України. http://www.president.gov.ua/

Як бачимо з табл. 2, у середньостроковій ретроспективі фінансування освіти з боку держави поліпшується. Поступово зростають витрати на освіту у структурі бюджетних видатків. У структурі ВВП також відбувається зростання витрат на освіту. Водночас слід зробити й певні застережливі висновки, оскільки позитивні тенденції зростання витрат на освіту нестабільні.

По-перше, в Україні існує невідповідність нормативним вимогам ЮНЕСКО, згідно з якими рекомендований обсяг державних витрат на освіту повинен становити щонаймен­ше 6 % ВВП. Однак це лише необхідний мінімум. Наприклад у Національній доктрині розвитку освіти в Росії зазначені більш істотні обсяги фінансування. Розділ „Фінансу­вання системи освіти” в російській доктрині складається з стислих описів трьох етапів збільшення фінансування системи освіти для реалізації цілей, що визначає доктрина.

„Перший етап – антикризовий (2000–2003 рр.): обсяг фінансування системи освіти не нижчий 7 % ВВП, у тому числі за рахунок бюджетів усіх рівнів не менше 6 % ВВП, з них за рахунок федерального бюджету не менше 1 % ВВП (не менше 6 % витратної частини федерального бюджету).

Другий етап (2004–2010 рр.): обсяг фінансування системи освіти – не нижчий 8 % ВВП, у тому числі за рахунок бюджетів усіх рівнів не менше 6,5 % ВВП, з них за рахунок федерального бюджету не менше 1,2 % ВВП (не менше 7 % витратної частини федераль­ного бюджету).

Третій етап (2011–2025 рр.): обсяг фінансування системи освіти – не нижче 10 % від ВВП, у тому числі за рахунок бюджетів усіх рівнів не менше 8 % ВВП, з них за рахунок феде­рального бюджету не менше 1,5 % ВВП (не менше 9 % витратної частини федераль­ного бюджету)”.

Як бачимо, обсяги фінансування освіти в Україні не відповідають не лише мінімальним міжнародним стандартам, а й підвищеним вимогам, які необхідно виконувати в перехід­них економіках, а також економіках, які переходять на інноваційний шлях розвитку.

По-друге, політика Уряду України щодо фінансування освіти є непослідовною. Фінан­су­вання освіти коливається в дуже широкому діапазоні – від 10,2 до 21,6 % усіх держав­них витрат. Це засвідчує великі коливання в абсолютних розмірах бюджетних видатків і як наслідок, відсутність у бюджетній політиці уряду функціонально-структурної спад­ковості щодо державних видатків. „Лакмусовим папірцем” реального стану справ у сфері фінансування освіти є міжнародний порівняльний аналіз. У табл. 3 наведено статис­тичні дані щодо витрат окремих країн на одного учня та студента в деяких країнах світу та в Україні.

Порівняльний аналіз дає багато інформації для роздумів. Незважаючи на відповід­ність відносних показників перерозподілу ВВП середній тенденції по Європі, в Україні абсолютні обсяги фінансування освіти істотно відстають від середньоєвропейських. Середньоєвропейські витрати на підготовку одного учня вище аналогічного показника по Україні у 8 раз, а на підготовку студента – у 20 раз. Частково подібний розрив можна пояснити диференціацією рівня життя, різницею в цінах та іншими факторами.

Крім того, ми бачимо, що в Європі, незважаючи на поширену практику платності вищої освіти, витрати на вищу освіту в середньому в 1,5 раза більше, ніж витрати на початкову і середню освіту. В Україні ситуація протилежна. З високим рівнем достовір­ності можна говорити про те, що „недофінансування” вищої освіти в Україні пов’язано з його тотальною комерціалізацією, платністю, дією кон’юнктурних факторів на ринку освітянських послуг.

Головною особливістю фінансування освіти, на відміну від фінансування науки, є те, що фінансова підтримка з боку держави повинна бути широкомасштабною. У міру наближення освітянських програм до наукових специфіка фінансування змінюється. Тут важливий поступовий перехід від широкомасштабної державної допомоги до підтримки освітянських і наукових програм за цільовим критерієм. Іншими словами, необхідно гово­рити про те, що із зростанням не лише індивідуальної, а що головне – суспільної корис­ності процесу засвоєння та здобуття нових знань форма фінансової підтримки має змінюватися від загальної підтримки до цільової. Існує основний загальнотеоретичний принцип, сутність якого полягає в тому, що фінансування загальноосвітянських програм (під цим терміном розуміється початкова і повна середня освіта) повинне відбуватися у повному обсязі за рахунок коштів держави. Отримання вищої освіти, принаймні це сто­суєть­ся ринкової економіки, повинно фінансуватися за рахунок коштів тих осіб, які її отримують. У Програмному документі ЮНЕСКО „Реформи і розвиток вищої освіти” (1995) зазначається, що при важливій ролі держави вищі навчальні заклади самі повинні шукати альтернативні джерела фінансування, проте наголошується на виваженому під­ході до комерціалізації освіти через можливі надмірні поривання вищих навчальних за­кла­дів до цього. Однак за такого підходу надзвичайного значення повинна набути система подат­кових пільг для фізичних і юридичних осіб, що вкладають кошти на освіту.

Таблиця 3

Витрати на освіту в Україні та деяких європейських країнах*

* Розраховано автором за даними табл. 3.2 та Корсак К., Юрчук Л. Наука й освіта на теренах об’єднаної Європи // Науковий світ. – 2003. – № 11(64). – С. 6.

З огляду на вищезгаданий принцип, тенденцію падіння витрат держави на підтримку загальноосвітніх програм необхідно оцінити як негативну. Ця тенденція та відповідно динаміка урядових витрат на вищу освіту наведені на рис. 1. Чітко простежується, що тенденція падіння обсягів фінансування загальноосвітніх програм віддзеркалює (штрих пунктирна лінія майже співпадає з динамікою фінансування вищої освіти) тенденції зростання обсягів фінансування вищої освіти. Це свідчить про те, що приріст обсягів фінансування вищої освіти відбувається за рахунок перерозподілу коштів у межах одного їх ліміту, тобто зменшення обсягів фінансування загальноосвітніх програм, а не за раху­нок збільшення обсягів фінансування освіти в Україні. Вищі навчальні заклади через ряд об’єктивних та суб’єктивних факторів більш вдало лобіюють свої потреби при форму­ван­ні Державного бюджету України. У цей же час інтереси шкіл і середніх навчальних закладів майже не враховуються.

Як бачимо, динаміка структури розподілу державних витрат на освіту призводить до зміни оптимального їх складу. Очевидно завдяки цій негативній тенденції якість освітніх послуг в Україні значно знизилася порівняно з рівнем освіти за часів колишнього СРСР і навіть першої половини 1990 р.

Спостерігається тенденція зростання рівня диференціації населення за показником якості освітніх послуг, що надаються. Незважаючи на те, що початкова та середня освіта в України залишаються сферою суспільних послуг, що доступні всім без винятку грома­дянам України, однак якість загальноосвітніх програм у приватних і державних школах порівняти не можна.

Рис. 1. Динаміка державних витрат на середню та вищу освіту в Україні

Вивчаючи стан справ на ринку освітніх послуг, можна дійти висновку, що важливою причиною усіх проблем є тенденція усунення держави з сфери освіти. До цього потрібно додати, що якість освітніх послуг громадянам в Україні істотно впала внаслідок безсис­тем­ного та неосмисленого копіювання західних стандартів освіти. Адже за часів СРСР радянська система освіти вважалася найкращою у світі. Сьогодні Україна за цим показ­ником не входить навіть до першої двадцятки країн світу. Регрес очевидний, оскільки кош­тів, які виділяє Україна для надання освітніх послуг, зокрема, у регіони, не вистачає навіть на покриття базових статей витрат: зарплата, нарахування на зарплату, енергія та енергоносії. За даними Держкомстату, дефіцит бюджетних коштів, які виділяють щоро­ку на середню загальну освіту в містах України останні три роки, становить у різних регіо­нах від 10 до 20 %.

Необхідно зазначити, що ситуація з виплатою заробітної плати працівникам освіти в останні декілька років значно поліпшилася внаслідок істотної переорієнтації урядової політики. Сплачена не лише заборгованість, але відбувається й повільний процес підви­щен­ня заробітних плат працівників сфери освіти. Незважаючи на ці позитивні зрушення, ситуація з фінансуванням освітніх програм залишається вкрай складною.

Необхідно звернути увагу, насамперед, на відсутність прийнятного паритету заробіт­них плат (табл. 4).

Таблиця 4

Середньомісячна заробітна плата за видами економічної діяльності

у 2001 р.*

*Розраховано за даними: Статистичний щорічник України за 2001 рік. Державний комітет статистики України. Довідкове видання / За ред. О.Г. Осауленка, В.А. Головка. – С. 407–408.

Диспаритет заробітних плат у сфері освіти як інноваційно фор­мую­чого виду економіч­ної діяльності з порівняно іншими її видами де-факто повинен бути більшим, оскільки, на нашу думку, у деяких статтях табл. 4 показник середньої заробітної плати істотно за­ни­­жений. Це стосується, насамперед, оптової та роздрібної торгівлі, готельного і ресторанного біз­несу, будівництва, тобто видів економічної діяльності з характерним вели­ким розміром тіньових оборотів. На відміну від них, в освіті цей показник якщо й присутній, то не такий значний, оскільки бюджетна сфера є більш прозорою для цілей фінансового й податкового контролю. На нашу думку, зменшена вища межа оцінок середньої заробітної плати по економіці України, у той час як нижня межа встановлена більш-менш реалістично (сільське господарство, охорона здоров’я, освіта).

Однак, навіть не враховуючи ці істотні поправки на реальний стан справ, ми бачимо, що менше ніж у сфері освіти в Україні отримують лише робітники медичних закладів, про­мис­лових і сільськогосподарських підприємств. При цьому, якщо у промисловості, сільському господарстві стан справ може бути істотно змінений на краще (наприклад через зміни форм власності, методів господарювання), то в секторі освіти та медицині пул приватних установ кількісно обмежений. Освітянські та медичні послуги для того, щоб бути доступними широким верствам неплатоспроможного населення України, повин­ні бути, принаймні у середньостроковій перспективі, безкоштовними. Відтак повинні фінан­су­ватися за рахунок державного бюджету.

Додатковою характеристикою рівня фінансового забезпечення освіти є динаміка капі­тальних вкладень. Щодо цього, необхідно навести такі факти. Простежується негативна тенденція щодо їх динаміки в освіту. Якщо в цілому по економіці кумулятивний індекс приросту капітальних вкладень за період з 1994 до 2000 рр. становив майже 37 %, то ана­ло­гічний показник по освіті – лише 33,7 %. При цьому коливання показника динаміки (ланцюговий індекс приросту/падіння) знову таки відбувається в достатньо широкому діапазоні – від падіння майже на 50 % у 1996 році, до приросту на 4,2 % у 1998 році. У зв’яз­ку з цим, на нашу думку, є додаткові підстави стверджувати про відсутність у бюд­жетній політиці уряду функціонально-структурної спадковості щодо фінансування освіти.

Рівень матеріально-технічного забезпечення інтелектуального розвитку нації, освіти та науки зокрема, в умовах поширення глобалізаційних процесів і стрімкого розвитку цифрових технологій характеризують показники кількості користувачів мережею Internet та кількості персональних комп’ютерів. В Україні, за даними Світового банку, щороку з 1997 до 2000 рр. зростає кількість користувачів на 50 тис. осіб. Станом на 2000 р., кіль­кість Internet-користувачів становить 300 тис. осіб. Це 0,6 % усього населення Украї­ні, тому подібній рівень доступу до світової бази знань не можна вважати задовільним. Для порівняння, в Норвегії цей показник становить майже 49 %, у США – 34 %, у Великій Британії – більше 30 %, у Польщі – 7 %, у Румунії – 3 %, у Росії – 2 % населення. За цим показником Україна посідає 130 місце у світі. За кількістю персональних комп’ютерів Україна займає 106 місце у світовій класифікації країн за цим показником. На одну тисячу осіб в Україні станом на 2000 р. лише 17 ПК. Фактично це означає, що лише один із шестидесяти громадян – України має ПК та, відповідно, один з ста шестидесяти грома­дян доступ до світової бази знань (Internet). У сучасних умовах розвитку цифрових техно­логій це незадовільний рівень забезпечення економіки країни інтелектуальними засобами виробництва.

Таким чином, незважаючи на певне зростання абсолютних показників фінансування освіти в Україні, ці показники потребують подальшого зростання. Крім того, доцільно виділити ще ряд напрямів, які потребують відповідних рішень:

– неоптимальний розподіл коштів у межах єдиного бюджету освіти;

– незадовільний рівень матеріально-технічного забезпечення освітніх установ;

– відсутність дій уряду щодо фінансової підтримки освіти, системних та послідовних заходів сприяння розвитку цієї інноваційно важливої сфери економіки України.

Розв’язання цих проблем, звичайно, не означає забезпечення Україні гарантованого провідного місця у світовому економічному процесі. Фінансова підтримка освіти з боку уряду – лише одна з багатьох необхідних умов переходу до інноваційних методів еконо­мічного розвитку. До передумов забезпечення ефективності освітянського потенціалу модернізації суспільства і економіки належать також:

1) розробка і втілення широкомасштабної довгострокової стратегії розвитку освіти, що передбачає перетворення освіти в галузь постіндустріальної економіки, у важливу складову економіки знань;

2) модернізація системи освіти у гнучку, динамічну індустрію, що забезпечує „вироб­ництво інтелекту” через нові освітні технології, форми і методи навчання і виховання та відповідну фінансово-кредитну політику”;

3) цілеспрямована державна політика в галузі освіти у напрямах прогнозування роз­вит­ку, координатора головних процесів у сфері освіти, прямої і непрямої форм підтримки і стимулів та контролю за ефективним використанням ресурсів і якістю освіти;

4) взаємозв’язок державного управління з механізмами самоорганізації, що вклю­чають пошук нових, відкритих і демократичних моделей управління;

5) запровадження спеціальних освітніх програм для формування інноваційної культури у населення;

6) усунення професійних та інституціональних „розривів” між наукою і освітою через:

– підвищення методологічного базису дослідників, викладачів, студентів;

– координацію і поєднання зусиль академічної науки з розробкою освітянських стан­дар­тів;

– створення змішаних організаційних форм;

– створення університетів при академічних інститутах (наприклад, Російська еконо­мічна школа, Вища школа економіки при РАН);

7) налагодження нових зв’язків між вищою і середньою школами, вищою освітою та ринком праці.

У підсумку такі кроки сприятимуть становленню інноваційної моделі економічного зростання в Україні.