Бюджетна безпека: питання теорії і практики

1. Теоретичні засади бюджетної безпеки

Бюджет є одним із найважливіших інститутів економічного суверенітету держави, тому що він:

забезпечує акумулювання коштів, необхідних для фінансування потреб держави та проведення державної внутрішньої і зовнішньої політики;

невід’ємний атрибут ринкових відносин і, одночасно, важливий інструмент реалізації державної політики;

активно впливає на економічні, соціальні, національні, регіональні процеси в суспільстві;

Відтак, бюджет є одним із найважливіших індикаторів фінансової незалежності держави, її стійкості і стабільності, а характер бюджетної політики, у вирішальній мірі, впливає на впровадження вищими органами влади відповідної національної стратегії розвитку, спрямованої на зміцнення фінансової безпеки держави.

Під поняттям бюджетна безпека слід розуміти стан забезпечення пла­то­спро­можності держави з урахуванням балансу доходів і видатків дер­жав­но­го й місцевих бюджетів та ефективності використання бюджетних коштів. В ціло­му бюджетна безпека держави зумовлюється розміром бюджету, рівнем пере­роз­по­ділу ВВП через бюджет, структурою доходів і видатків бюджету, розміром, характером та рівнем дефіциту бюджету, методами фінансування останнього, масштабами бюджетного фінансування, процесом бюджетотворення, своєчасністю прий­нятт­я та характером касового виконання бюджету, рівнем бюджетної дисци­пліни. Разом з тим, бюджетна безпека держави у значній мірі залежить від рівня розвитку економічної та фінансової системи держави, характеру економічної і, зокрема, фінансової політики держави.

Бюджетна безпека держави, перш за все, визначається абсолютними розмірами бюджету як у розрізі дохідної, так і видаткової його частини. За цим критерієм Україна значно відстає від безпечного рівня.

Таблиця 1

Планові показники державного бюджету України у 1993 – 2005 роках*

Проте абсолютний розмір бюджету не може бути об’єктивним індикатором стану безпеки бюджетної сфери. Більш якісно про це може свідчити по­каз­ник, який характеризує розмір видатків бюджету на душу населення країни. За приблизними розрахунками в Україні цей показник в середньому складає близько 2 тис. грн. Відповідний по­казник, скажімо, в Японії становить приблизно 5 тис. доларів; в США – 6,7 тис. дол.

Однак, проблеми бюджетної системи полягають навіть не стільки у надзвичайно скромних розмірах самого бюджету, скільки у відсутності передбачуваності й стабільності найважливіших його параметрів. Прогнозні оцінки номінальних доходів бюджетів різного рівня, динаміка цін на товари і послуги, що купуються за бюджетні кошти, витрати на обслуговування зовнішнього боргу та ін., настільки невизначені і залежні від впливу низки непідконтрольних уряду факторів, що бюджет як фінансовий план у ранзі Закону перетворюється, скоріше, на умовність з усіма негативними наслідками, які з цього випливають.

Певною мірою бюджетна безпека визначається також рівнем централізації /перерозподілу/ ВВП через бюджет. Аналізуючи світову фінансову статистику, можна побачити, що існують значні відмінності в рівнях державної централізації національного продукту, що визначається відношенням податків до ВВП.

Таблиця 2

Рівень податкової централізації ВВП деяких країн світу

Як видно з наведених даних, ситуація в країнах із розвиненою ринковою економікою досить стабільна. У жодній із наведених у таблиці країн істотних змін у рівні державної централізації ВВП не відбувалося. В Україні ці показники характеризуються, як і багато інших, нестабільністю: у 1991 році – 23,1%, у 1995 році – 33,2%, у 2001 році – 26,9% (ці показники розраховані як відношення податкових доходів бюджету і внесків у бюджетні та позабюджетні цільові фонди до обсягу ВВП).

В цілому на відношення доходів і видатків бюджету до ВВП впливали зміни в системі оподаткування і статусі цільових фондів. Так, Пенсійний фонд спочатку був сформований як позабюджетний, але в 1994 році він був включений до складу бюджету, що стало однією з причин істотного підвищення цього року рівня бюджетної централізації ВВП. З 1997 року цей фонд був виведений зі складу бюджету. З 1999 року були скасовані внески у Фонд ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи і соціального захисту населення. Проте ці зміни по-різному впливали на рівень державної централізації ВВП. Якщо скасування внесків у Чорнобильський фонд справді означало зниження рівня оподаткування, то зміна статусу Пенсійного фонду змінювала тільки розміщення державних коштів – у бюджеті чи в окремому фонді, але зовсім не знижувала рівень державної централізації ВВП. Тому, за останні чотири роки в Україні через бюджетну систему перерозподіляється близько 26-29% ВВП, а рівень перерозподілу ВВП через систему державних фінансів загалом в країні постійно зростає і дещо перевищує 40%.

На рівень бюджетної безпеки держави у значній мірі впливає структура доходів і видатків бюджету, що характеризується чітко вираженою нестабільністю. Практично немає жодної статті доходів і видатків, за винятком деяких незначних за обсягами (наприклад, видатки на культуру і спорт, а також на судову владу), які характеризувалися б обмеженими коливаннями – до одного процентного пункту. Навпаки, є чимало статей, за якими максимальне значення питомої ваги відхилялось від мінімального на 10 і більше процентних пунктів. При цьому багатьом статтям властиві коливання то у бік збільшення, то зменшення. Подібна ситуація в бюджеті свідчить про відсутність вивіреної фінансової стратегії і продуманої тактики реформування фінансової системи, у тому числі її найважливішої складової – бюджету держави.

Крім об’єктивних економічних, фінансових і політичних проблем, що впливають на нестабільність структури бюджету, коливання в питомих вагах окремих статей пов’язані і з проблемою взаємозв’язку бюджету з цільвими фондами. По-перше, постійно змінюється перелік цих фондів. По-друге, окремі фонди то включаються в бюджет, то вилучаються з нього. Так, у складі доходів бюджету цільові фонди становили в 1996 році 31, 6%, в 2000р. – 10,4%, а в 2001 році – лише 2%, у складі видатків у ці ж роки – відповідно – 26; 8,7% і 1%. Безперечно, подібні зміни впливали на реальну структуру доходів і видатків чистого бюджету (без цільових фондів).

Динаміка структурних змін за основними групами доходів чистого бюджету має чітко виражену тенденцію до підвищення ролі неподаткових доходів (з доходами від операцій з капіталом та офіційними трансфертами), які починаючи з 2000 року перевищують ¼ всього обсягу чистого бюджету. У 2004 році відповідно до Закону „Про державний бюджет на 2004 рік” податкові надходження до бюджету складали 69%, неподаткові надходження – 27%, доходи від операцій з капіталом – 0,8%, офіційні трансферти – 2,6%. Навряд чи подібна тенденція може бути оцінена як позитивне явище. По-перше, вона є результатом тривалої економічної кризи – рівень виробленого ВВП (основного джерела подат­кових доходів) настільки низький, що не дає змоги забезпечити надходження достатніх доходів до бюджету. По-друге, це свідчення вкрай низької ефективності податкової системи і податкової служби. Не одержуючи необхідної суми податків, держава змушена вишукувати і буквально „підбирати” усе, що можна: у складі неподаткових доходів у 2000-2001 рр. були, наприклад, адмініс­тра­тивні збори і платежі (по 1,8%), штрафи і фінансові санкції (0,4 і 0,3%), доходи від реалізації конфіскованого майна (0,3 і 0,2%) і т.п. Усього перелік неподаткових доходів охоплює майже 40 видів.

У структурі податкових доходів сьогодні головну роль відіграють прямі податки, що забезпечують більше 1/3 доходів бюджету. Питома вага непрямих податків, які спочатку переважали, забезпечуючи в 1992 році майже половину доходів бюджету, в останні роки істотно знизилася – більше ніж у півтора рази. Загалом співвідношення між прямими і непрямими податками після 1994 року досить стабільне, хоча у зв’язку із зростанням ролі неподаткових надходжень питома вага і прямих, і непрямих податків поступово скорочується.

У процесі структурного аналізу видатків бюджету зупинимося на таких ключових групах видатків – на економічну діяльність, на соціальний захист населення, на соціально-культурну сферу і на управління, використовуючи дані про їх питому вагу в чистому (без цільових фондів) бюджеті. У динаміці структури видатків бюджету України спостерігаються досить чіткі тенденції. По-перше, це зниження частки видатків на економічну діяльність держави. Це закономірний результат трансформаційних процесів у сфері фінансів підпри­ємств. По-друге, це стабільність соціальних видатків. Так, питома вага видатків на соціальну сферу трохи підвищилася після 1994 року і стабілізувалася на позначці близько 30%. Видатки на соціальний захист населення знизилися в 1994 році порівняно з 1992 роком, а потім стабілізувалися на рівні 13-15%. По-третє, характерною рисою динаміки структури видатків бюджету є підвищення питомої ваги видатків, пов’язаних із реалізацією управлінської функції держави, які в 2001 році досягли 15,6% у видатках чистого бюджету, порівняно з 3,4% у 1992 році. З одного боку, це досить об’єктивна і закономірна тенденція. Україна, розбудовуючи свою державність, стала створювати і відповідний державний апарат, налагоджувати міжнародні відносини. Але, з іншого боку, на тлі еконо­мічної кризи, зниження реальних доходів і життєвого рівня переважної частини населення, це здається не зовсім виправданим – у 2001 році сукупні видатки на управління (15,6%) перевищили видатки на соціальний захист (15,0%). Ще однією статтею видатків бюджету є видатки на обслуговування державного боргу, які, навпаки, мають нестабільний характер, що пояснюється значною мірою незалежними від бюджетної політики причинами – установленим графіком погашення заборгованості і виплати процентних доходів кредиторам держави.

Аналізуючи структуру бюджету України, варто зупинитися на такому унікальному явищі, як поділ бюджету на дві складові – загальний і спеціальний фонди. Загальний фонд відображає доходи і видатки самого бюджету, а спеціальний – насамперед позабюджетні кошти бюджетних установ, тобто в бюджет входять і доходи, зароблені бюджетними установами, і їх використання. Однозначно оцінити подібне явище дуже складно. Адже, з одного боку, ці установи є державними, і всі їхні доходи і витрати належать до сфери державних фінансів. Щоправда, навіть в умовах адміністративно-командної системи існувало чітке розмежування їх централізованої (бюджет) і децентралізованої (фінанси державних підприємств) складових. Крім того, доходи, зароблені бюджетними установами, формуються на основі використання державного майна. Проте, з іншого боку, ці доходи не стільки є додатковими коштами, скільки заміщають відсутні бюджетні асигнування (потреби бюджетних установ сьогодні фінансуються з бюджету на рівні 40-50%). Ситуація, коли держава не може в повному обсязі профінансувати свої установи і спонукає їх самостійно заробляти доходи, а потім, по суті, пред’являє свої права на ці доходи, включаючи їх у спеціальний фонд, є парадоксальною. І хоча кошти, що концентруються в спеціальному фонді, юридично належать бюджетним установам, вони потрапляють у розпорядження держави і полегшують процес виконання бюджету. У 2000 році кошти спеціального фонду в доходах бюджету становили 20%, а у видатках – 19%, у 2001 році – відповідно 23 і 24%. Виконання за 2000 рік бюджету за доходами в цілому становило 114%, у тому числі по загальному фонду – 105% і по спеціальному – 178%, а у 2001 році відповідно – 102, 96 і 128%. За видатками ці показники становили відповідно в 2000 році 111, 104 і 168%, а в 2001 році – 103, 99 і 127%. Таким чином, включивши в бюджет спеціальний фонд, держава одержала як певний резерв, так і засіб прикрити реальну ситуацію в бюджеті.

Бюджетна безпека характеризується ступенем збалансованості бюджету, а отже розміром його дефіциту або бездефіцитністю. При цьому рівень бюджетної безпеки обернено пропорційний рівню бюджетного дефіциту. Тобто найбільш безпечним, за інших рівних умов, є бездефіцитний бюджет. Показники фактичного дефіциту зведеного бюджету України подані в табл.2.

Загальна сума доходів Державного бюджету України на 27 грудня 2004 року становила 65713,7 млн. грн., що на 148 млн. грн., перевищує відповідний показник 2003 року. Видатки Державного бюджету України за січень-листопад 2004 року становили 68309,1 млн. грн. Фактичний дефіцит склав 2595,4 млн. грн.

На бюджетну безпеку визначальний вплив чинить рівень бюджетного дефіциту. Маастрихтським договором, для потенційних країн валютного союзу встановлено граничний розмір дефіциту держбюджету на рівні 3% до ВВП. Згідно з даними міжнародної статистики допустима межа дефіциту державного бюджету для розвинутих країн знаходиться на рівні 3-4% до ВВП.

В Україні має місце перманентний бюджетний дефіцит (за виключенням 2000р. і 2002р.). Його значні розміри, особливо упродовж 1992 –1997 рр. (у 1992 році фактичний дефіцит зведеного бюджету склав 13,8% від ВВП; в наступні п’ять років цей показник коливався в межах від 4,9 до 9,3 % ВВП. При цьому відбувалось стрімке падіння обсягу валового продукту, який за період 1991 – 1997 рр. знизився на 44,3%) аж ніяк не сприяли бюджетній безпеці держави.

Таблиця 3

Дефіцит зведеного бюджету України у 1992 – 2004 рр. (млрд. грн.)

* планові показники

Відтак, бюджетний дефіцит в умовах спаду виробництва та падіння частки виробничих інвестицій у загальному обсязі видатків бюджету перетворюється у мультиплікатор дезорганізації фінансової системи. У даному випадку бюджетний дефіцит виступає індикатором фіскальних, а не народногосподарських цілей фінансової політики. Тобто, податки стягуються не для створення державою ефективних „точок росту”, а для поточного „проїдання” національного багатства за рахунок майбутніх поколінь.

Відповідно до Основних напрямків бюджетної політики на 2005 рік дефіцит Державного бюджету України на 2005 рік не повинен перевищувати 1% ВВП.

На рівень бюджетної безпеки в державі впливає характер фінансування /покриття/ бюджетного дефіциту. Недосконала і непослідовна практика фінансування дефіциту бюджету стала суттєвим чинником зниження рівня бюджетної безпеки в Україні. По-перше, важливого значення в моніторингу фінансування бюджетного дефіциту набуває показник його монетизації. Додаткова емісія грошей для фінансування бюджетного дефіциту /сеньйораж/ є явищем небезпечним, адже провокує в країні розкручування інфляційної спіралі. Упродовж 1991 – 1995 рр. НБУ надав урядові на фінансування дефіциту бюджету кредитів (фактично, додаткова емісія) на суму в 7739 млн. грн. Це послужило каталізатором гіперінфляції в Україні (в 1993 році індекс споживчих цін сягнув рекордного для України за всю її історію рівня – 10256%). Результат можна було легко передбачити – руйнація національної грошово-кредитної системи, знецінення грошової одиниці. Це об’єктивно зменшувало вартість податкових платежів до бюджету, а часовий лаг не дозволяв у повній мірі фінансувати соціально-економічні програми.

У наступні роки уряд при фінансуванні бюджетного дефіциту вдавався уже до іншої крайності – позик. Через відсутність дієвої системи контролю і непродумані рішення щодо позикового методу покриття дефіциту наприкінці 1999 року рівень державної заборгованості перевищив припустимі критичні межі, визначені законодавством і склав 61,5% від ВВП. Така ситуація загрожувала Україні дефолтом.

Упродовж кількох останніх років широкого застосування набув останній метод покриття дефіциту – через механізм приватизації. Фактично „з молотка” на аукціонах переходять у приватну власність стратегічні підприємства, до того ж за заниженими цінами. Ця політична короткозорість призводить не лише до втрати державою контролю на стратегічними, високорентабельними об’єктами, а й до створення ситуації за якої дефіцит нікуди не зникає, а лише тимчасово приховується.

Вибір методу покриття бюджетного дефіциту є надзвичайно важливим у контексті фінансової безпеки. Збільшення або зменшення грошової маси в обігу визначає рівень безпеки грошово-кредитного сектору. Водночас покриття дефіциту державними цінними паперами, а також неефективність розміщення останніх можуть спричинити до зниження рівня валютної, банківської і боргової безпеки).

Бюджетна безпека в значній мірі визначається діючою в країні бюджетною системою, як сукупністю різних видів бюджетів, що знаходяться між собою у певному взаємозв’язку і взаємозалежності. Як зазначається у статті 95 Конституції України, бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між гро­ма­дя­нами і територіальними громадами. Виходячи з цього, необ­хід­но органічно поєднувати досягнення бюджетної безпеки держави в цілому і бюджетної безпеки окремих регіонів, усувати взаємну заборго­ва­ність між бюджетами різних рівнів.

Динаміка структури бюджетної системи України за рівнями адмініс­тра­тивно-територіального поділу наведена в таблиці 4.

Таблиця 4

Динаміка структури бюджетної системи України

(за видатками бюджету) у 1992-2001рр., %

З наведених даних видно, що в кількісному виразі структура бюджетної системи за видами бюджетів так само нестабільна, як і за доходами та видатками. Мінімальний рівень централізації бюджету зафіксований у 1998 році – Державний бюджет становив за видатками 51,8%, а за доходами – 54,3%. Максимальний рівень був у 2000 році – за видатками – 73,5%, за доходами – 73,6%. У цілому рівень централізації бюджетної системи можна оцінювати як досить високий (у світовій практиці вважається, що оптимальним є процентне співвідношення центрального і місцевого бюджетів – 60:40). Високою зали­ша­ється бюджетна централізація і на рівні місцевих бюджетів. Переважна частина коштів (у різні роки від 60 до 70%) спрямовується в централізовані регіональні бюджети – обласні та районні. Безпосередньо в розпорядженні влади населених пунктів (міст республіканського і обласного значення, селищ, сіл) залишається вкрай обмежена сума бюджетних коштів – в 2000р. 8,5%, а в 2001р. – 11,5%. Водночас переважна частина бюджетного фінансування здійснюється саме місце­ви­ми органами самоврядування. Таким чином, принцип субсидіарності (макси­маль­ного наближення фінансування соціальних послуг до місця їх надання), визначений у Бюджетному кодексі, поки що має суто декларативний характер.

Ще одним фактором, що обмежує децентралізацію бюджетної системи і послаблює бюджетну безпеку держави є адміністративна зарегульованість і виключно вертикальний характер системи міжбюджетних взаємовідносин: рух бюджетних трансфертів здійснюється тільки між бюджетами вищого і нижчого рівнів, які безпосередньо пов’язані адміністративною підпорядкованістю. Водночас у багатьох країнах наприклад, в Німеччині, існує розвинена система горизонтальних міжбюджетних взаємовідносин – між бюджетами одного рівня, що відображає демократичність бюджетної системи цих країн і принцип взаємодопомоги регіонів та населених пунктів.

На бюджетній безпеці не може не позначатися діюча правова база, профе­сіо­налізм і ретельність розробки і процедура розгляду та затвер­дже­н­ня бюд­же­ту. Головним законодавчим актом, який на сьогодні визначає бюд­жет­ний процес в Україні є Бюджетний кодекс. Поряд з цим, в умовах за­род­жен­ня і розвитку демократії в країні все значущим стає положення про по­двій­ну детермінованість бюджету – результатами економічної взаємодії в умовах ринку та політичного погодження у демократичних інститутах. При цьому результати прийняття рішень у демократичних процедурах прямо впливають на бюджет, часто не враховуючи економічні реалії. В цих умовах подекуди визначальними в плані показників і пропорцій бюджету стає вплив на нього явищ бюрократизації, корупції, лобіювання, дії групових інтересів тощо.

Бюджетна безпека не в останню чергу залежить від ретельності складання бюджету, високого ступеня деталізації усіх його складових. Це обумовлено тим, що, з огляду на ці фактори, не тільки зростає чи, навпаки, знижується обґрунто­ва­ність закладених у бюджеті показників, а й підвищується можливість повно­цін­ного контролю за витрачанням бюджетних коштів. Про ступінь деталізації Державного бюджету України донедавна говорити не доводилось. Лише в останні роки найголовнішому фінансовому документу держави почала приділятись більш пристальна увага. А до 2000 року Закон про держбюджет обмежувався 5 де­сят­ками статей разом з додатками, які зазвичай не підлягали опублікуванню, що не сприяло прозорості бюджету в очах платників податків. Для прикладу, скажімо, у США закон про бюджет складається більш ніж з 2 тис. сторінок. У Франції для обговорення бюджету у парламенті сенатори і депутати витрачають три місяці, в Україні ці процедури відбуваються у дещо спрощений спосіб.

Бюджетна безпека залежить від своєчасності прийняття бюджету, оскільки зволікання у бюджетному процесі є дестабілізуючим чинником. Серед основних наслідків несвоєчасності прийняття бюджету: дезорганізація в соціально-економічній сфері, зниження інвестиційної активності, посилен­ня інфляційних процесів, дестабілізація національної валюти тощо (в цьому плані вдалим прикладом є 1997 рік – Закон „Про Державний бюджет на 1997 рік” був прийнятий 27 червня 1997 р., фактично із запізненням у півроку).

Ступінь бюджетної безпеки держави зростає або знижується за наявності чи відсутності бюджетних резервів, що утворюються у бюджетах усіх рівнів для фінансування непередбачених витрат (згідно положень Бюджетного кодексу, розмір резерву не може перевищувати 1% обсягу видатків загального фонду бюджету).

Бюджетна безпека також визначається наявною бюджетною класи­фі­ка­цією, розмірами існуючих пільг, системою бухгалтерської звітності, рів­нем бюджетної дисципліни.

Література

Барановський О.І. Фінансова безпека: монографія. Інститут еко­но­міч­но­го прогнозування. – К.: Фенікс, 1999. – 338с.

Экономическая безопасность: Производство – финансы – банки. / Под ред. В.К. Сенчагова. – М.: Финстатинформ, 1998. – 616с.

Мунтіян В.І. Економічна безпека України: монографія. – К.: КВІЦ, 1999. – 461с.

Козаченко Г.В., Пономарьов В.П., Ляшенко О.М. Економічна безпека підприємства: сутність та механізми забезпечення: монографія. – К.: Лібра, 2003. – 280с.

Глобалізація і безпека розвитку: монографія / За ред. О.Г. Білоруса. – К.: КНЕУ, 2001. – 733с.

Міжнародне оподаткування: навчальний посібник. – К.: Центр нав­чаль­ної літератури, 2003. – 550с.

Ведута Е.Н. Государственные экономические стратегии. – М., 1998. – 440с.

Качка Т. Боротьба з відмиванням грошей: Комплексний порівняльно-правовий аналіз відповідності законодавства України acquis Європейського Союзу в сфері боротьби та запобігання легалізації доходів, отриманих злочинним шляхом. – К.: Реферат, 2004. – 288с.

Жаліло Я.А. Економічна стратегія держави: теорія, методологія, практика: Монографія. – К.: НІСД, 2003. – 368с.

Хасбулатов Р.И. Мировая экономика: В 2-х т. Т.1. – М.: Экономика, 2001. – Т.1 – 598с.; Т.2 – 674с.