Ірпінський проект: проблеми малого міста - великі проблеми України

Традиційно проекти розробляються і реалізуються за пев­ними схемами і канонами. Але, мабуть, мало знайдеться людей, які візьмуть на себе сміливість розробити проект, який би передбачав модернізацію суспільних відносин. І не тому, що не стерлася у пам'яті невдала спроба запроектувати образ "світлого комуністичного майбутнього". Справа у більш серйозних речах. Напрямок розвитку будь-якого суспільства, а тим більше перехідного, важко передбачити, оскільки голов­ними суб'єктами і рушіями цих процесів є люди. А людину сконструювати просто неможливо.

Все це має безпосереднє відношення до ірпінського проекту. Проекту, метою якого є запровадження у м.Ірпені місцевого самоврядування, заснованого на євро­пейських традиціях. Ці традиції, як відомо, знайшли своє правове закріплення у Єв­ропейській Хартії про місцеве самоврядування, до якої приєдналися усі цивілізовані країни континенту. Це зробила і Україна після того, як державу було прийнято до Ради Європи. Таким чином, у широкому розумінні мета ірпінського проекту — ство­рення на теренах невеликого міста полігону, де випробовуються на життєздатність в умовах України принципи Європейської Хартії про місцеве самоврядування.

Проект має назву українсько-шведський. Уряд Швеції надає посильну технічну допомогу щодо становлення у м.Ірпені основних засад місцевого самоврядування. А це створило засади для розвитку співробітництва України і Швеції в галузі місцевого самоврядування, для використання шведського позитивного досвіду муніципаль­ного управління в нашій державі.

Українсько-шведський проект розвитку місцевого самоврядування у м.Ірпені — унікальний, оскільки це єдиний проект такого типу, що реалізується в Україні. За своїми цілями — це єдиний проект серед багатьох інших, що реалізуються шведським Урядом у зарубіжних країнах по лінії Шведського агентства з міжнародного співробітництва (Sida).

Ініціаторами реалізації подібного проекту у м.Ірпені були Ірпінська міська ра­да, тодішній голова міста Г.Г.Мартін, Фонд сприяння місцевому самоврядуванню при Президентові України, Шведська асоціація місцевих влад, Науково-дослідний фінансовий інститут при Міністерстві фінансів України. Як на­слідок, починаючи з другої половини 1996 року, в Ірпені розпочався дуже важливий і цікавий експеримент як з політичної, так і соціальної, психологічної точок зору. Го­ловним аргументом на користь того, що експеримент має шанс на успіх, стала прийня­та у тому ж 1996 році нова Конституція України. Вона в принципі відкрила дорогу до того, щоб українські міста почали жити і працювати за тими ж нормами, якими ось уже друге століття керуються міста розвинутих країн Європи, Північної Амери­ки, Азії, Австралії та інших регіонів світу.

Що ж конкретно передбачається вирішити в ході реалізації ірпінського проек­ту? Якщо коротко окреслити коло таких завдань, то це, перш за все, визначення адмі­ністративних меж міста. Це створення ефективної системи управління поселенням на засадах самоврядування. Це формування економічних основ міського самоврядуван­ня, зокрема, комунальної власності міста, включаючи такі її об'єкти, як підприємства і організації, земля, ліси, водойми, природні ресурси та інше. Це формування фінан­сової бази міського самоврядування, що передбачає розширення самостійності місцевого бюджету на основі зміцнення його власної доходної бази, підвищення ролі міс­цевих податків і зборів, реформування міжбюджетних взаємовідносин по всій верти­калі — міський, обласний, Державний бюджети.

Коротко прокоментуємо кожне з завдань ірпінського проекту. Спочатку про проблему адміністративних меж міста. Найбільш суттєвою ознакою кожної адмі­ністративно-територіальної одиниці є наявність у неї визначених і закріплених у праві меж. Без цього немає об'єкта управління, немає ясності з чисельністю населен­ня, виборцями, платниками податків тощо.

Проблема адміністративних меж Ірпеня як міста через ряд причин залишається не розв'язаною. Одна з найбільш вагомих — це особливості формування цього міста. Нинішня назва Ірпінь має два змісти. По-перше. Це Ірпінь як місто, що виникло у 1956 році. Саме тоді селище Ірпінь набуло статусу міста районного підпорядкування, а з 1962 року — статусу міста обласного підпорядкування. По-друге. Це Ірпінь як ре­гіон, до складу якого входять крім м.Ірпінь селища Буча, Ворзель, Гостомель та Коцюбинське. Згідно рішень, прийнятих ще у радянські часи, ці селища були підпоряд­ковані Ірпінській міській раді. Таким чином, склалося два умовних поняття "великий Ірпінь" і "малий Ірпінь".

Що стосується адміністративних меж, то кожен із населених пунктів, які вхо­дять до складу "великого Ірпеня", їх має. Але не має встановлених у визначеному за­коном порядку адміністративних меж "великого Ірпеня". Таким чином, процес фор­мування Ірпеня як міста, що охоплює всі населені пункти, підпорядковані Ірпінсь­кій міській раді, ще не завершився.

Неодноразові спроби вирішення питання щодо встановлення меж "великого Ір­пеня" поки що були безуспішними. Мова не йшла про ліквідацію інших населених пунктів, що мають увійти до меж міста. Це було б історично несправедливо. Так, Гостомель, наприклад, є старовинним історичним містечком України із своєю п'ятисотлітньою історією, котре колись мало магдебурзьке право.

Після прийняття Конституції України проблема встановлення меж "великого Ірпеня" стала ще більш складною. Кожен з населених пунктів "великого Ірпеня" отримав статус територіальної громади. Однак Конституція не передбачила процедури об'єднання міських та селищних територіальних громад, а лише сільських територі­альних громад. Тому перед "великим Ірпенем" постала загроза розпаду на дрібні по­селення, що матиме надзвичайно негативні фінансові, економічні, соціальні та управлінські наслідки. Навіть вибори міського голови у "великому Ірпені" 1998 року бу­ли проведені за окремим роз'ясненням Верховної Ради України.

Проблема адміністративних меж "великого Ірпеня" має стратегічне значення для збереження єдиного поселення, для його успішного подальшого розвитку. За ро­ки існування єдиної системи управління "великим Ірпенем" сформувалася спільна соціальна, транспортна, виробнича та фінансова інфраструктура міста та селищ. По­дальше функціонування цього економічного і соціального комплексу можливе лише за умови збереження його як єдиного цілого. Умовою цього є збереження "великого Ірпеня", встановлення його адміністративних меж.

У ході реалізації ірпінського проекту передбачається реалізувати ряд заходів, у тому числі і законодавчого порядку, які дозволять зберегти "великий Ірпінь". При цьому мають бути повною мірою враховані інтереси і кожної з 5 громад "великого Ірпеня". Є сподівання, що шведський досвід неодноразового об'єднання територіальних гро­мад буде дуже корисним для вирішення цього питання.

Проблема об'єднання територіальних громад, визначення адміністративних меж у населених пунктах подібних на Ірпінь в Україні має не локальне, а загально­державне значення. В державі таких міст багато. До них відноситься навіть Севастополь. Тому ірпінський проект дозволить відпрацювати механізм, який може бути за­стосований і в інших містах України.

Тепер про завдання створення ефективної системи управління містом. В першу чергу, мова йде про створення в місті ефективної структури органів місцевого самоврядування як представницьких, так і виконавчих. Крім того, в місті має бути впроваджена управлінська система, яка базуватиметься на сучасному євро­пейському досвіді муніципального управління і менеджменту.

Структура органів місцевого самоврядування у "великому Ірпені" залишається недосконалою. Представницькі органи мають "двоповерховий характер". Тобто фор­мується як міська рада "великого Ірпеня", так і селищні ради. В той же час саме мі­сто Ірпінь власної ради не формує. У цій схемі важко знайти якусь логіку. Така ж ситуація і з виконавчими органами. Виконавчим органом "великого Ірпеня" є виконком. Але він не має своїх структур у селищах. Як "великий Ірпінь", так і кожне се­лище обирають свого голову. В той же час "малий Ірпінь" власного міського голови не обирає.

Така досить плутана система органів місцевого самоврядування у Ірпені є одні­єю з причин неефективності всієї системи управління містом. У ході реалізації ірпінського проекту має бути знайдена більш раціональна і ефективна структура органів міського самоврядування.

Найбільш складною проблемою ірпінського проекту є формування економіч­них основ міського самоврядування. Без цього ні про яке самоврядування не може бути й мови. Економічну основу самоврядування в місті має скласти комунальна вла­сність, тобто власність територіальної громади. Процес формування комунальної вла­сності в місті лише розпочався, а його гальмування викликано як об'єктивними, так і суб'єктивними причинами. Лише в новій Конституції України, ухваленій 1996 року, визнано саме право комунальної власності, як власності територіальної громади. До цього, як відомо, комунальна власність в Україні розглядалася як одна із форм державного майна. Процес формування комунальної власності в міс­ті стримується відсутністю відповідної законодавчої бази. Нове законодавство має ви­значити правовий режим майна, що перебуває у комунальній власності. Це стосується статусу комунальних підприємств і організацій, особливостей правового режиму та­ких об'єктів права комунальної власності як земля, ліси, природні ресурси, водойми тощо. До причин, які стримують формування комунальної власності міста, треба від­нести і відомчі інтереси міністерств і навіть профспілок, що стримують передачу май­на у комунальну власність міста. Нема поки що і ясності з тим, як має бути проведе­ний розподіл майна комунальної власності між "великим Ірпенем" і "територіальними громадами", "малого Ірпеня" та селищ Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське.

За цих обставин місто нині розпоряджається лише незначним майновим комп­лексом, представленим окремими підприємствами, організаціями та установами. У комунальній власності міста лише 82 об'єкти. В основному, це — житловий фонд, за­клади освіти, охорона здоров'я, дитсадки, підприємства комунального господарства, окремі об'єкти торгівлі, побутового обслуговування та громадського харчування. В той же час на території Ірпеня у державній формі власності та власності профспілок залишається понад 100 об'єктів. У комунальній власності Ірпеня немає ні землі, ні лісів, ні природних ресурсів, ні водойм. Як, до речі, нема цих об'єктів права кому­нальної власності у власності інших міст України. Тому українські міста, не маючи власної економічної бази, поки що можуть лише мріяти про справжнє самоврядування та вихід із кризового стану. Саме ірпінський проект повинен дати поштовх для створення не тільки в Ірпені, а й в інших містах економічних основ місцевого само­врядування.

До найбільш складних завдань ірпінського проекту відноситься і завдання розширення самостійності міського бюджету. Це завдання не може бути розв'язано без докорінної реформи міжбюджетних взаємовідносин. Основою самостійності місь­кого бюджету мають стати власні та закріплені за містом доходні джерела, їх частка нині незначна і щороку переглядається. Частка власних та закріплених доходів у зведеному бюджеті "великого Ірпеня" у 1998 році складає лише 20 відсотків. Ситуа­ція у цій сфері за останні роки значно погіршилася. У 1994 році власні і закріплені доходи складали майже 93 відсотки зведеного бюджету. Що це означає? Це означає посилення фінансової нестабільності у місті. Адже нині на чотири п'ятих доходи міс­та формуються областю і центральним урядом. І це в ситуації, коли "великий Ір­пінь" навіть за нинішніх складних умов спроможний за рахунок власної податкової бази забезпечити покриття необхідних видатків. Саме тому в ході ірпінського прое­кту мають бути вироблені принципи реформи міжбюджетних взаємовідносин для усі­єї держави.

В процесі реформи міжбюджетних взаємовідносин необхідно визначити за­вдання та обов'язки, що покладаються на об'єднання територіальних громад міста, область та центральну владу. Такий розподіл відповідальності в сфері виконання державною владою і місцевим самоврядуванням своїх функцій має стати основою розподілу між ними доходних джерел. Основним доходним джерелом Ірпінського місцевого бюджету мають стати місцеві податки і збори. Ось чому роль і значення таких податків має бути значно підвищена. Сьогодні ці податки і збори дають Ірпеню лише трохи більше 520 тис.грн. на рік. Це складає трохи більше 3 відсотків прогноз­них доходів бюджету міста на 1998 рік. Доцільно, щоб до місцевих податків були віднесені, зокрема, прибутковий податок з громадян, плата за землю, податок на неру­хоме майно та деякі інші. Ірпінь у ході реалізації відповідних рішень може дати цін­ний досвід, який сприятиме створенню цивілізованої бюджетної та податкової систем в масштабах усієї держави. Реформа міжбюджетних взаємовідносин має базуватися на випробуваних часом принципах організації праці. А саме на принципі поділу праці і кооперації. У сучасних умовах державна влада і місцеве самоврядування лише тоді зможуть ефективно функціонувати, коли розподілять між собою функції і обов'язки та налагодять взаємодію і кооперацію.

Реалізація цих завдань у ході ірпінського проекту має сприяти докорінному покращанню управління містом і на цій основі поліпшенню соціально-економічної си­туації. А ця ситуація тут, як і в багатьох інших містах, дуже складна. Більшість про­мислових підприємств працює не на повну потужність або зовсім зупинилась. Дуже гостро стоїть питання енерго- і теплозабезпечення міста, оскільки коштів на купівлю цих ресурсів не вистачає. У занедбаному стані дороги та інші комунікації. Більшість із 38 оздоровчих дитячих таборів, що розміщені в місті і належать київським під­приємствам та іншим власникам, фактично руйнуються та розкрадаються. У місті зна­чна заборгованість по заробітній платі та пенсіям, росте безробіття, загострюються і інші соціально-економічні проблеми.

Зрозуміло, що ці проблеми не можуть бути розв'язані за допомогою старих методів, коли буде функціонувати стара неефективна система управління. Ось чому ірпінській проект набув державного значення. Враховуючи важливість ірпінського прое­кту для майбутнього місцевого самоврядування в Україні, його підтримав Президент України. У червні 1997 року був підписаний Указ Президента України "Про заходи щодо підтримки українсько-шведського проекту розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені".

У липні того ж року прийняте розпорядження Виконуючого обов'язки Прем'єр-міністра України про заходи щодо виконання цього Указу. У липні 1997 року Міні­стром Кабінету Міністрів України був затверджений склад робочої групи з коорди­нації заходів по реалізації в м.Ірпені українсько-шведського проекту. До неї увійшли представники Кабінету Міністрів України, Адміністрації Президента України, центральних органів виконавчої влади, науковці. Кілька рішень з питань реалізації прое­кту прийнято Ірпінською міською радою. З метою реалізації заходів проекту були створені кілька робочих груп у місті Ірпені та робоча група Київської обласної дер­жавної адміністрації. Ряд засідань, присвячених реалізації проекту, провела вже вка­зана робоча група Кабінету Міністрів України. В ході реалізації проекту проведено чимало українсько-шведських семінарів, здійснено кілька навчальних поїздок пред­ставників Ірпеня та інших організацій до Швеції.

Результатом цих та інших організаційних заходів стала розробка пропозицій Кабінету Міністрів України щодо шляхів реалізації проекту та виконання відповід­ного Указу Президента України.

Але цього замало для того, щоб цілі проекту були досягнуті. Досвід реалізації проекту засвідчує, що у нього є немало противників. Це ще раз засвідчує, що реаль­не, а не деклароване місцеве самоврядування приживається в Україні дуже важко. Адже ствердження цього інституту влади тягне за собою перерозподіл владних пов­новажень різних рівнів управління, включаючи і повноваження на розпорядження фінансами, податками, бюджетними коштами, власністю, землею та іншими ресурсами. Такі зміни не можуть відбутися швидко і проходять надзвичайно болісно. Їх можна забезпечити лише тоді, коли необхідність цих змін належно усвідомлять урядовці, народні де­путати, врешті-решт, всі верстви і соціальні групи населення України. Порядок в Україні, ви­хід її з кризи можливий лише за умови нової організації державного управління. "Вертикаль влади", командні методи не дають ефекту. Потрібна адміністративна ре­форма, результатом якої має стати організація більш дієвої державної влади і місце­вого самоврядування. Ірпінь може дати оригінальний досвід, який можна буде викори­стати в ході адміністративної реформи.

Ірпінський проект рельєфно засвідчив, що нині діюче законодавство значною мірою суперечить нормам нової Конституції України і гальмує розвиток місцевого самоврядування. Цілі і завдання проекту можуть бути досягнуті лише за умови вне­сення значних змін до законодавства про місцеве самоврядування, бюджетного та по­даткового законодавства, земельного, лісового, водного кодексів, Кодексів законів про надра, законодавства з питань містобудування. Мають бути прийняті закони про територіальний устрій, про право комунальної власності, про фінанси місцевого са­моврядування, про фінансове вирівнювання та ряд інших. Не обійтись і без внесення деяких уточнень до Конституції України, зокрема, в частині забезпечення можливості об'єднання міських та селищних територіальних громад.

Практика реалізації проекту засвідчила, що слід розробити та прийняти Закон України "Про державно-правовий експеримент". Адже те, що передбачено здійснити в Ірпені є експериментом, від результатів котрого буде залежати, яким буде місцеве самоврядування в Україні — справжньою і дієвою владою, чи бутафорією для бюрок­ратичної і неефективної системи управління із жорсткою вертикальною підпорядкованістю і, як наслідок, повною колективною безвідповідальністю за свою діяльність.

У червні 1998 року Президентом України був підписаний Указ "Про продовження реалізації українсько-шведського проекту розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені Київської області". Відповідно до Указу Кабінету Міністрів України за участю Київської обласної державної адміністрації та Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України доручено підготувати і в установленому порядку внести у 1998 році на розгляд Верховної Ради України проект Закону України "Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені Київської області". Таким чином, Ірпінь має стати полігоном першого в історії України державно-правового експерименту.

Якими будуть його результати? Є сподівання, що позитивним. Що Україна стане справді європейською державою. Є сподівання, що ірпінській проект на наступних етапах вийде із "паперової стадії", стадії розробки пропозицій, і принесе реальні результати для міста та України.