Перспективи розвитку місцевого самоврядування в ході адміністративної реформи в Україні

Одним із центральних питань, що постає в процесі розробки концепції адміністративної реформи та її реалізації, є питання про організацію влади на субнаціональних рівнях управління — область, район, місто, район в місті, селище, село. Це питання тісно пов’язане з муніципальною реформою та подальшим розвитком місцевого самоврядування як відносно автономної форми публічної влади, в рамках якої здійснюється управління місцевими і деякими загальнодержавними (шляхом реалізації делегованих повноважень) справами.

За роки розбудови незалежної Української держави використовувалося кілька принципово відмінних між собою моделей організації влади, які відображали різний ступінь децентралізації влади: починаючи від «радянської» командно-адміністративної системи прямого державного управління на місцях (до 7 грудня 1990 року) і закінчуючи спробою запровадити щось на зразок повністю децентралізованої «англо-американської» системи ( 4 лютого 1994 року - 8 червня 1995 року), за якої на всіх субнаціональних територіальних рівнях управління були ліквідовані органи державної виконавчої влади загальної компетенції, а їх функції передані виконавчим органам місцевого самоврядування.

На жаль, всі ці моделі не змогли забезпечити ефективного управління, носили штучний характер і не відповідали реаліям сучасного стану суспільного та економічного життя України. Це обумовлюється наступними чинниками:

n по-перше, конституційне законодавство України тривалий час (до прийняття Конституції України 28 червня 1996 року) характеризувалося певною нестабільністю, що призводило до перманентних змін у структурі та механізмі управління;

n по-друге, нові моделі організації влади не мали належного фінансового, матеріального, кадрового, методичного та інформаційного забезпечення;

n по-третє, на всіх територіальних рівнях управління для значної частки управлінського персоналу характерним є небажання відмовитися від командно-адміністративних стереотипів управління;

n по-четверте, нові моделі управління впроваджувалися в життя шляхом копіювання зарубіжних систем без достатньої наукової проробки та ретельного економічного обгрунтування.

З прийняттям Конституції України 28 червня 1996 року створені умови для утвердження стабільного конституційного правопорядку, що, в свою чергу, дає можливість побудови в ході адміністративної реформи демократичної, гнучкої та ефективної системи управління на засадах децентралізації державної влади та значного підвищення ролі місцевого самоврядування у вирішенні питань як місцевого, так і загальнодержавного значення. В концептуальному плані така система управління, як уявляється, має розроблятися та впроваджуватися на основі:

1. Втілення у практику державного будівництва визначених Конституцією України засад територіальної організації влади, які передбачають поєднання методів прямого державного управління на регіональному рівні (область) із здійсненням місцевого самоврядування в повному обсязі на низовому територіальному рівні (село, селище, місто), а у віддаленій перспективі — поширення місцевого самоврядування шляхом перерозподілу предметів відання та повноважень між відповідними органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування також і на субрегіональному рівні (район).

2. Поєднання питань адміністративної та муніципальної реформ з підвищенням ефективності механізму надання громадянам державних і муніципальних послуг та покращенням їх якості.

3. Становлення та утвердження територіальних громад (комун) як первинних суб’єктів місцевого самоврядування.

4. Політико-правового, фінансового, матеріального, організаційного та інформаційного забезпечення завдань, функцій та повноважень, які реалізуються в сфері місцевого самоврядування.

5. Чіткого законодавчого розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади і місцевого самоврядування та неухильного дотримання на практиці такого розмежування шляхом створення системи належних правових гарантій місцевого самоврядування, що включає становлення адміністративної юстиції в Україні.

6. Становлення самостійного інституту муніципальної служби (служби в органах місцевого самоврядування) та встановлення чітких взаємовідносин між різними видами публічної служби.

7. Правового і організаційного забезпечення формування матеріальних та фінансових основ місцевого самоврядування на основі чіткого визначення статусу комунальної власності, внутрішніх та зовнішніх джерел формування місцевих бюджетів та позабюджетних коштів місцевого самоврядування, забезпечення самостійності місцевих бюджетів, розробки та запровадження механізму фінансового вирівнювання для забезпечення мінімальних соціальних стандартів у межах усієї території країни.

8. Формування механізму державної підтримки розвитку місцевого самоврядування та проведення муніципальної реформи.

9. Стимулювання локальної нормотворчості, впровадження статутів територіальних громад.

Безперечно, першочергового значення набуває проблема комунізації, тобто становлення територіальної громади (комуни) — спільноти (а не просто сукупності, як це є фактично сьогодні) людей — жителів міста, іншого населеного пункту, об’єднаних спільними проблемами, вирішення яких є їх спільною справою. Вирішення цієї проблеми, як уявляється, в значній мірі буде визначати перспективи розвитку місцевого самоврядування в Україні, перехід від декларування до реального втілення в життя децентралізованої демократичної системи територіальної організації влади, засади якої визначені Конституцією України.

Процес комунізації вимагає розв’язання низки складних завдань.

По-перше, є потреба у конкретизації територіальної основи місцевого самоврядування, що пов’язано із вдосконаленням системи адміністративно-територіального поділу України. Так, сьогодні Україна характеризується наявністю надзвичайно великої кількості суб’єктів місцевого самоврядування. За станом на 1.10.1997 р. нараховувалося 446 міст (із них 2 - загальнодержавного, 165 - обласного, 279 - районного значення), 908 селищ та 28841 сіл, тобто 30195 населених пунктів, територіальні громади яких відповідно до Конституції України можуть самостійно реалізовувати право на місцеве самоврядування. Зрозуміло, що переважна більшість з них не мають і не можуть створити необхідної матеріальної та фінансової основи, яка б належним чином забезпечила виконання завдань та функцій, які реалізуються в системі місцевого самоврядування. Навіть враховуючи, що не всі територіальні громади самостійно реалізують право на місцеве самоврядування (всього функціонує 444 міські, 800 селищних та 10198 сільських рад), їх кількість у порівнянні з країнами, які вже пройшли процес комунізації, є досить значною.

Крім того, існуюча система адміністративно-територіального поділу України передбачає входження одних населених пунктів до меж інших. Наприклад, в межах адміністративних кордонів 83 міст загальнодержавного, обласного та республіканського значення (Автономна Республіка Крим) знаходяться 36 міст, 218 селищ міського типу, 91 селище та 157 сіл. В межах адміністративних кордонів міст районного значення знаходиться 249 селищ міського типу, близько 1150 селищ та сіл. При цьому значна частина населених пунктів, що входять до інших населених пунктів, має власні органи місцевого самоврядування.

На жаль, Конституція України не передбачає радикальних та ефективних шляхів комунізації. Так, відповідно до Конституції цей процес може відбуватися через об’єднання територіальних громад, але за умови, що об’єднуються територіальні громади лише сіл і виключно на добровільній основі. В силу цього конституційного обмеження неможливо об’єднати територіальну громаду міста із територіальними громадами міст, селищ та сіл, які розташовані на території цього міста. Єдиний реальний шлях проведення комунізації без внесення змін до Конституції України, як уявляється, — це удосконалення системи адміністративно-територіального поділу, примусове об’єднання відповідних населених пунктів, ліквідація самостійного статусу населених пунктів, які включені до складу інших населених пунктів тощо, що автоматично призведе до злиття територіальних громад.

По-друге, комунізація має суттєвий психологічний аспект, пов’язаний із формуванням у свідомості жителів населеного пункту їх належності до спільноти, яку утворює територіальна громада, вихованням своєрідного місцевого патріотизму. Відчуття належності до єдиного соціального організму сприятиме активному залученню членів територіальної громади до здійснення місцевого самоврядування, безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення, тобто до розвитку місцевої демократії.

По-третє, сучасний стан законодавчого регулювання питань організації та функціонування місцевого самоврядування можна оцінити як вкрай незадовільний. Базовий Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», галузеві законодавчі акти, які визначають окремі повноваження органів місцевого самоврядування, виборче законодавство належним чином не врегулювали ряд важливих питань організації життя територіальних громад, формування і діяльності органів місцевого самоврядування. Зокрема, це стосується статусу комунальної власності, бюджетних відносин, організації та діяльності органів самоорганізації населення, різних форм безпосередньої участі громадян у здійсненні завдань та функцій місцевого самоврядування, взаємовідносин органів та посадових осіб місцевого самоврядування з відповідними органами державної влади та їх посадовими особами, організаційних форм взаємодії різних територіальних громад, їх співробітництва по реалізації спільних проектів, статусу муніципальних службовців, їх соціального та правового захисту тощо.

Неврегульованість цих питань може суттєво ускладнити хід адміністративної та муніципальної реформ. Значну їх частку доцільно регулювати на локальному рівні в рамках нормативних актів, що видаються в системі місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених Конституцією та законами України.

Активізація локальної нормотворчості відповідає самій природі місцевого самоврядування і сприятиме зміцненню його правової, організаційної та фінансової автономності. Локальна нормотворчість дозволяє конкретизувати загальні конституційні і законодавчі положення стосовно окремих територіальних громад із врахуванням місцевих традицій і особливостей та ліквідувати (хоча б частково) численні прогалини в сучасній правовій регламентації питань місцевого самоврядування.

Предметом локальної нормотворчості можуть бути, наприклад, питання організації роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організації місцевих референдумів, проведення зборів громадян за місцем проживання, порядок колективних та індивідуальних звернень громадян до органів і посадових осіб місцевого самоврядування, порядок проведення громадських (публічних) слухань, організація громадських робіт, а також питання формування та функціонування системи місцевого самоврядування, взаємовідносин її елементів, їх участі у формуванні муніципальної політики та здійсненні функцій місцевого самоврядування.

Серед актів локальної нормотворчості особливе місце займають статути територіальних громад — своєрідні акти їх конституювання. За допомогою статутів територіальна громада в межах, визначених законом, самостійно визначає систему, структуру і порядок формування виконавчих органів місцевого самоврядування, схему організації місцевого самоврядування в населеному пункті, взаємовідносини територіальної громади з окремими територіальними колективами. На необхідність широкого запровадження статутів звертав увагу Президент України Л.Д. Кучма, виступаючи на звітно-виборчих зборах Асоціації міст України 25 січня 1997 року: «Сьогодні значна частина питань може вирішуватися на локальному рівні, через статутне право в рамках Конституції та законів»[1]. Питання розробки статутів територіальних громад набувають особливої ваги у переддень проведення адміністративної та муніципальної реформ в Україні. В умовах недостатнього законодавчого забезпечення реформ статути можуть відіграти роль своєрідних індикаторів готовності територіальних громад, органів місцевого самоврядування самостійно та під свою відповідальність вирішувати складні проблеми реформування управління. Крім того, саме статути могли б відіграти консолідуючу роль в процесі трансформації сукупності жителів населеного пункту до територіальної громади (комуни).

ВЛАДА ТЕРИТОРІЙ, ЯКА ПРИНЕСЛА

ДОБРОБУТ ДЕРЖАВІ*

Незадовго до виборів, коли знайоме, найчастіше лише з екрана телевізора, обличчя відомого політика чи державного чиновника високого рангу можна було вочевидь побачити в сільському клубі віддаленого на кілька сотень кілометрів від столиці району, місцевій школі чи обігрітій з такої події міській лікарні, багато в кого ще жевріла слабенька надія на те, що, прийшовши до Верховної Ради, той чи той депутат не забуде, що обирала його не якась усереднена маса громадян, а жителі конкретної території — міста, селища, села, району чи області.

Адже оббивали вони конкретні пороги конкретних органів місцевої влади чи самоврядування, обіцяли золоті гори конкретній аудиторії — селянам-поліщукам, шахтарям чи, приміром, корабелам. Тож, зрозуміло, вдень і вночі, сидячи на не дуже зручних депутатських стільцях, мають пам'ятати, якого вони роду-племені.

Схоже, нині, коли виборчий марафон добіг свого кінця, надія ця згасла, як тоненька церковна свічечка. Кажу так тому, що нині у всіх на слуху лише партійні інтереси, а відповідаючи на запитання про те, який законопроект слід розглядати в парламенті найпершим, жодна із політичних сил, що подолала чотиривідсотковий бар'єр, і словом не обмовилась про інтереси своїх безпосередніх виборців. Отже, знову, прощавай­те на чотири роки ріднесенькі міста, села і селища, де через місяць-другий весняно-літні дощі геть-чисто змиють листівки з портретами відомих земляків, що стали депутатами, і побачити пе­реважну більшість з них знову можна буде лише на екранах телеві­зорів.

Проблеми ж територій так і залишаться проблемами територій, життєво необхідні проекти законів, які повинні регулювати відноси­ни центру і регіонів, якісно змінити систему місцевого самовряду­вання, юридичне обгрунтувати і узаконити такі поняття, як влада громади, місцеві фінанси, комунальна власність тощо, так і зали­шаться добрими намірами тих, хто відстоює муніципальні ідеї в Ук­раїні і не дає їм загинути, справедливо вважаючи, що без розвинуто­го місцевого самоврядування жодна держава не може вважати себе справді демократичною.

- Ні, у нас таке просто не­можливе, — гаряче каже мій співроз­мовник, керівник шведської прог­рами сприяння становленню місце­вого самоврядування в Україні, офіційний представник шведської асоціації місцевих влад Стейнар Лангбакк. І продовжує: — Адже наші парламентарії приходять до столиці з міст і сіл, демуніципалі­тети такі сильні, що, забувши своїх виборців хоча б на день, во­ни ризикують ніколи більше не одержати депутатського мандата.

Посилання на досвід цієї сканди­навської країни та її сусідів нерідко можна зустріти у нашій популярній літературі. Та, на жаль, завуальовується головне: економічно роз­винутою, сильною Швеція стала не за один день, а розквіт держави розпочався не із «закручування га­йок» у стокгольмських палацах, а від бажання та намагання міських і сільських громад, їхніх муніципалі­тетів власними силами змінити піс­лявоєнне життя на краще, внаслі­док чого значно підвищився загаль­ний добробут держави.

Пан Лангбакк представляє шведську асоціацію місцевих влад (SALA) — поважну громадську ор­ганізацію своєї держави. Вона за­хищає інтереси всіх муніципаліте­тів, є добровільною, але завдяки авторитету всі бажають відстоюва­ти права місцевих громад саме під її прапорами.

— Наша організація, — розпо­відає Стейнар, — проводить муні­ципальну політику на національ­ному рівні, в основному вона веде переговори з парламентом.

Існує угода між асоціацією і шведським парламентом, якою передбачено, що жоден зако­нопроект, який стосується місце­вого самоврядування, не може бути прийнятий без погодження з SALA. Укладено її понад двад­цять років тому, тоді з цього при­воду велись тривалі переговори. І хоча (хоч як це дивно) угода ця не зафіксована навіть у письмовій формі, протягом двох десятиліть її беззастережно дотримуються. Парламенти змінюються, а до­мовленість залишається дієвою.

Засторога серйозна: депутата, який порушив її, та чи та громада просто не обере, вони, за висловом Стейнара, «будуть непопулярни­ми».

Так просто і разом з тим мало зрозуміло для нашого менталітету у скандинавських країнах розв'яза­на чи не найскладніша для нас проблема — відносин центру і регі­онів.

Звісно, повага не виникає з нічо­го. Приміром, шведське місцеве самоврядування — не бідний родич з простягнутою рукою. Муніципалітетам надане право збирати біль­шість податків. Та разом з тим саме місцева влада і надає більшість послуг населенню. На ній лежать турботи про життєзабезпечення міст і сіл, турбота про дітей, перестарілих.

Основний податок — прибутковий — майже повністю надходить до місцевого бюджету. Лише 20 відсотків громадян, тих, чий доход за рік переви­щує 260 тисяч шведських крон, є платниками державного бюджету. Це най­багатші люди, і вони спра­ведливо діляться заробле­ним з усією країною.

Пан Лангбакк заува­жує, що, крім безпосереднього захисту муніципаль­них інтересів, Асоціація місцевих влад активно зай­мається освітньою діяльністю, пропагує кращі надбання окремих муніципалітетів через спеціальні курси, семінари. При цьо­му додає: жодної копійки державних коштів на ці ці­лі не витрачається, все на партнерських засадах і са­моокупності.

Третій напрямок роботи SALA — це налагодження і розвиток міжнародних відносин. В асоціації для цього працюють спеціаль­ні підрозділи. Один підтримує контакти з Європей­ським Союзом, інший налагоджує побратимські відносини між шведськими муніципалітетами і ко­мунами та органами місце­вого самоврядування країн Східної Європи. Показово, що на ці цілі шведський уряд виді­ляє близько 10 мільйонів марок. З 1997 року Україна також включена до держав, яким Швеція може нада­вати таку допомогу.

Й тут ми переходимо до ще одні­єї теми нашої розмови — участі SALA в українсько-шведському про­екті розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені Київської об­ласті, про який свого часу вже пи­сав «Урядовий кур'єр».

— Це перший такий проект в Україні, — каже пан Лангбакк.

— Подібні ми здійснювали в Польщі, прибалтійських державах, зокрема в Латвії. Нещодавно налагодили роботу в Росії.

Розпочали працювати разом з українськими колегами — Фон­дом сприяння місцевому самов­рядуванню України при Прези­дентові України ще наприкінці 1995 року. Визначили коло проб­лем, які збираємося розв'язати, і нині реалізовуємо намічене.

Ідея проста і зрозуміла: створи­ти у місті нову систему місцевого самоврядування, яка б забезпечи­ла ефективне управління містом і створила умови для збільшення обсягу та покращання якості пос­луг, що надаються міською вла­дою територіальній громаді, ви­ходу поселень Ірпінської зони із соціальної кризи.

І сам Стейнар Лангбакк, і його колеги з SALA неодноразово приїздили в Ірпінь, запрошували укра­їнських учасників проекту до себе на навчання. Вже підготовлено значну кількість нормативних до­кументів, зокрема виданий Указ Президента України про початок ірпінського експерименту. Щоб прискорити його втілення, треба внести ряд відчутних змін до чин­ного законодавства, передусім зе­мельного, податкового, адміністра­тивного.

Та тут у нашій державі відбулися чергові вибори, і законодавчий процес на тривалий час було зупи­нено.

Допоки незатребуваними зали­шилися глибокі аналітичні і практичні матеріали, напрацьовані та­кими провідними фахівцями в галу­зі місцевого самоврядування, як Микола Пухтинський, Василь Кравченко, практиками із команди тепер вже колишнього голови Ір­пінської міськради Гаррі Мартіна та їхніми однодумцями. Шкода, що міська громада міста, де було роз­почато експеримент, та жителі навколишніх селищ певною мірою піддали сумніву справу, від якої бу­ли б у виграші всі, і передусім самі громадяни.

На моє запитання, чи вірить він у щасливу долю ірпінського проекту, Стейнар відповів, що він дуже хоче, аби проект реалізувався. Й додав, що водночас ніякої великої справи не розв'язати, треба рухатися крок за кроком.

Для наочності навів приклад латвійського проекту, який теж втілювався дуже важко, і лише тоді, коли справу було доведено до кінця, місцеві жителі переконалися, що справа заслуговує добрих слів. У місті, де він реалізовувався, повністю змінилася адміністративна система, внесено ряд істотних змін до чинних в Латвії законів — про охорону навколишнього середовища, соціальний захист, про освіту. Колишній великий і незручний бу­динок для перестарілих реорганізовано у кілька менших, затишних і зручніших для літніх, немічних людей. І навіть ті, хто раніше крити­кував той проект, стали його прибічниками.

З такою вірою — у неминучість змін на краще — Стейнар Лангбакк цими днями знову приїздить в Україну, на черговий семінар з реалізації українсько-шведського пілотного проекту. З ним його товариш і колега Олександр Пирогов, надзвичайно відкрита привітна людина, яка і допомагає нам спілкуватися під час зустрічей. Саме так вони розуміють рух «крок за кроком» на шляху до поставленої мети.

Від Ірпеня Київської області, як і від багатьох інших міст, містечок і сіл, до парламенту приїдуть обрані депутати. Хай би і їм став у пригоді досвід шведських колег, котрі зав­жди пам'ятають: той народний обранець, який забуває про проблеми територій, де живуть його виборці, щонайменше буде непопулярним і назавжди втратить надію ще раз отримати високий мандат довіри.

[1] «Урядовий кур’єр». - 1997. - 28 січня.

* "Урядовий кур'єр". - №81.- 28 квітня 1998 року.